Gli strumenti referendari rappresentano un tentativo di conciliare i limiti posti dalle grandi dimensioni del corpo elettorale – che rendono impossibili vere e proprie assemblee popolari del tipo Landsgemeinde – e l'esigenza di una partecipazione diretta dei cittadini ai processi decisionali. Di questi strumenti analizzerò in questa sede i più «democratici», quelli cioè che sono il prodotto di spinte «dal basso», frutto di richieste promosse da un certo numero di elettori al di fuori di qualsiasi controllo da parte del potere politico. Non terrò conto, pertanto, né dei referendum obbligatori, imposti dalla costituzione (in generale nei casi in cui si tratta di modificarla o di consentire un parziale abbandono di sovranità), né di quelli organizzati a scopi tattici o di legittimazione, né, a fortiori, dei plebisciti a carattere personale.

La rilevanza conferita dal Trattato di Maastricht al principio di sussidiarietà se da un lato rivela una diffusa preoccupazione circa la tendenza alla crescita dei poteri di regolazione di Bruxelles, solleva anche diversi interrogativi interessanti sotto il profilo teorico. In primo luogo, è possibile una sovra-regolazione al livello europeo, nonostante che i governi nazionali siano fortemente rappresentati ad ogni livello del processo decisionale? In secondo luogo, se è vero che gli stati membri si sforzano di preservare il più ampio margine possibile di sovranità e di autonomia nel policy-making, come dimostrano le forti resistenze agli interventi comunitari in aree quali la politica macroeconomica e la tassazione indiretta, perché allora essi hanno accettato molte misure regolative non previste dai trattati originari e non strettamente necessarie per il funzionamento del mercato comune? Infine, per quello che riguarda la qualità più che la quantità delle regole comunitarie, quanto è davvero possibile l'innovazione in un sistema dove i poteri formali di iniziativa della Commissione, così come le sue funzioni esecutive, sembrano essere così severamente controllati?

Si è già veduto (Sartori 1994, capp. 5 e 6) che tanto il presidenzialismo quanto il parlamentarismo, soprattutto nella loro forma pura, lasciano molto da desiderare. Questi due estremi ci inducono a ricercare una soluzione «mista», una forma politica a mezza strada fra sistemi presidenziali e sistemi parlamentari, ricavata da entrambi. Tale forma mista è nota come semi-presidenzialismo. L'etichetta non va presa troppo alla lettera; ma suggerisce che il sistema misto in questione può essere compreso meglio facendo capo al presidenzialismo anziché partendo dal parlamentarismo, argomentando dall'alto in basso anziché dalla base parlamentare verso l'alto.

Le vicende di tangentopoli e le relative conseguenze politico-istituzionali hanno conferito all'intervento giudiziario un rilievo maggiore che in passato rispetto ai complessi rapporti tra poteri dello Stato e tra governanti e governati. La magistratura, soprattutto quella penale, mostra di aver acquisito una consapevolezza del proprio ruolo e delle proprie funzioni nell'ambito del sistema politico come forse mai in precedenza nella storia della repubblica. Ci si interroga ancora oggi, a tre anni di distanza dall'inizio di tangentopoli, sul perché l'intervento dei magistrati abbia accelerato la crisi del regime democratico italiano e favorito l'inizio di una fase di transizione. Ci si chiede, inoltre, in che misura, con quali conseguenze e per quanto tempo ancora gli attori giudiziari saranno in grado di conservare un potenziale di influenza così ampio sul sistema politico e sulla funzionalità di istituzioni governative e parlamentari.

Pochi Stati sono Stati nazionali, e gran parte delle nazioni non sono destinate a raggiungere la condizione di Stato sovrano. Una trasformazione delle società plurinazionali in Stati nazionali «monocromatici» come quelli esistenti in passato è impossibile nel contesto di istituzioni liberaldemocratiche. La maggioranza delle cosiddette «nuove nazioni» sono in realtà Stati multinazionali o quantomeno multiculturali. Non solo i cittadini risiedono geograficamente in ambiti frammisti; le loro famiglie hanno un background eterogeneo e, dato non meno e forse più importante, hanno identità duali. Le istituzioni e i processi democratici devono riconoscere queste situazioni di fatto, questo tipo di pluralismo. In che misura, in uno Stato democratico, il pluralismo deve essere basato sulla rappresentanza e sui diritti di gruppo oppure sui diritti individuali? In che misura particolari soluzioni istituzionali rischiano di condurre ad un conflitto tra questi due principii ed approcci nel contesto della politica democratica? In che modo sarà protetta la libertà degli individui di scegliere la propria identità senza vedersi imporre identità inclusive? Questi sono problemi teorici e pratici sia per le democrazie contemporanee, sia per i paesi avviati verso la democrazia. Come potranno, gli Stati democratici multinazionali, guadagnarsi una legittimità sufficiente a rendere i processi decisionali democratici possibili e compatibili con il pluralismo nazionale e culturale? In particolare, come si potrà, in società di questo genere, rendere compatibile il federalismo con i diritti delle minoranze all'interno di unità territoriali, se in queste unità esistono maggioranze «nazionali»? Se non diamo soluzione a questi interrogativi, rischiamo di riprodurre in scala ridotta i problemi creati dai fondatori degli Stati nazionali in società multinazionali. Quali forme può assumere il pluralismo nazionale e culturale nelle società democratiche, e qual è il ruolo che le istituzioni e i processi democratici possono svolgere per rendere compatibili il pluralismo e la libertà individuale? Questi sono alcuni dei quesiti che dobbiamo sollevare e a cui dobbiamo dare risposta.

La carica di Presidente della Commissione Europea è malleabile. I suoi poteri e le sue possibilità di incidenza politica mutano con l'avvicendarsi dei presidenti, e anche nel corso di una stessa presidenza, come mostra il caso di Jacques Delors, il cui ufficio è passato in un decennio (1985–1995) attraverso fasi espansive e restrittive.

La ricostruzione di un sistema partitico competitivo dopo la caduta di un regime non democratico (che per definizione aveva soppresso il pluralismo partitico) non comporta soltanto la creazione (e poi eventualmente il consolidamento) di un numero maggiore o minore di partiti con le proprie identità ideologiche, programmatiche e organizzative, ma anche la definizione di uno spazio politico all'interno del quale queste unità partitiche interagiranno. In effetti nei sistemi politici consolidati le identità stesse delle singole unità partitiche possono essere pienamente determinate solo collocandole nella dimensione sistemica.

Dalla pubblicazione di Social Choice and Individual Values di Kenneth Arrow nel 1951, si è avuta un'esplosione dell'approccio rational choice negli studi di scienza politica. Negli anni Cinquanta e nei primi anni Sessanta, la teoria della scelta razionale rappresentava poco più di un ramo secondario all'interno di una disciplina – la scienza politica – dominata da varie forme di analisi behaviorista e istituzionalista. Oggi, di contro, essa si è diffusa ben oltre le sue prime pubblicazioni e i suoi esoterici adepti. È ben rappresentata nelle principali riviste e convegni della disciplina, e i suoi sostenitori sono richiesti da tutti i più importanti dipartimenti americani di scienza politica. La teoria della scelta razionale ha esteso il suo ambito di applicazione oltre la teoria politica e la politica americana, dapprima negli studi di relazioni internazionali e più di recente nella politica comparata. A dire il vero, quasi nessuna area della scienza politica è rimasta immune dalla sua influenza. Un conteggio degli articoli rational choice pubblicati dall'American Political Science Review dal 1952, presentato nella figura 1, attesta una crescita quanto-mai sostenuta. Invisibile nel 1952, a distanza di quarant'anni la scuola della scelta razionale annovera quindici articoli su quarantuno nella rivista di punta della disciplina.

Lo studio del comportamento elettorale si è considerevolmente modificato dai tempi della supremazia del Michigan model negli anni Sessanta (Campbell et al. 1960 e 1966) e della congiunzione di quest'approccio socio-psicologico con quello della scelta razionale di Downs (1957).

Il nuovo sistema elettorale per l'elezione dei consiglieri delle quindici regioni a statuto ordinario rappresenta l'ultimo tassello del processo di riforma delle regole elettorali. Come i sistemi elettorali per le elezioni parlamentari, comunali e provinciali, è anche esso un sistema misto. Più precisamente è un sistema a turno unico con un doppio voto: uno per l'attribuzione dell'80% dei seggi con formula proporzionale in circoscrizioni coincidenti con il territorio delle province; l'altro per la assegnazione del restante 20%, con scrutinio maggioritario di lista, in una unica circoscrizione coincidente con il territorio della regione. Questa quota rappresenta il premio destinato alla lista regionale che ottenga il maggiore numero di voti. Come vedremo successivamente, il premio non sempre corrisponde al 20% dei seggi, ma è in realtà variabile. In ogni caso però – ed è questa la caratteristica più importante del nuovo sistema elettorale – esso è tale da garantire al partito o alla coalizione di partiti vincenti la maggioranza assoluta dei seggi in consiglio. Complessivamente, dunque, si tratta di un sistema di difficile classificazione: prevalentemente proporzionale quanto a rappresentatività delle forze politiche, tendenzialmente maggioritario quanto alla dinamica della competizione elettorale e all'impatto sulla formazione del governo regionale. Tutto sommato, la dizione «sistema proporzionale a premio di maggioranza variabile» mi sembra la più adatta a riassumerne le caratteristiche principali. In questa sezione le vedremo una per una cominciando dalla struttura della scheda elettorale.

Tutti gli studiosi concordano nel considerare l'unione degli stati americani creata con la Costituzione del 1787 il primo esempio di federalismo in senso moderno. Qual è la novità storica del federalismo americano? In sintesi, si può affermare che essa consiste in un rafforzamento del potere centrale che si accompagna a un insieme di garanzie costituzionali circa le sfere di autorità o la ripartizione di funzioni tra differenti livelli di governo. La Costituzione di Filadelfia viene inoltre generalmente considerata un esempio di deliberata progettazione istituzionale e i vari saggi che compongono il Federalist – scritti da Hamilton, Jay e Madison allo scopo di illustrare i vantaggi che sarebbero derivati da un'organizzazione federale degli stati indipendenti allora uniti nella confederazione nordamericana –sono considerati la prima articolazione compiuta della teoria federalista. Dall'«invenzione» del sistema americano, che introduce un'innovazione sostanziale nella storia delle istituzioni occidentali, poi ampiamente imitata in numerosi paesi, il federalismo è diventato una delle realtà politiche più importanti e uno dei temi più dibattuti nella letteratura.

Il termine carriera, qualunque sia il campo concreto di riferimento, unisce un elemento dinamico – usualmente percepito con una valenza ascendente – con un elemento tendenzialmente stabile, riconducibile ad un progetto prefigurato in un dato ambito istituzionale. A comprovare l'ambiguità semantica del termine stanno due suoi caratteri antitetici solo in apparenza. In primo luogo, l'aspetto istituzionale storicamente consolidato nei termini di un percorso potenziale a disposizione degli attori dotati ed interessati; in questo senso, la carriera è lo schema organizzativo d'una professione ordinata. In secondo luogo, l'aspetto soggettivo connesso all'attore che intraprende, svolge e matura la sua carriera. Questo secondo aspetto, non certo secondario sotto il profilo sociologico, introduce un elemento di alea legato all'adempimento effettivo della carriera, la quale in quasi tutti gli ambiti istituzionali non prevede uno svolgimento completo in una forma rigida. La definizione della carriera dipende dalle modalità della sua interpretazione soggettiva in una misura che sembra assai interessante studiare empiricamente.

Le più recenti direzioni di ricerca nell'ambito dell'analisi delle politiche pubbliche rivelano un interesse sempre più marcato verso lo studio delle componenti cognitive del fenomeno politico: le idee e gli assunti normativi che informano l'azione dei decisori pubblici1. Un'ampia letteratura, di prevalente origine anglosassone, si è sviluppata intorno al concetto di policy learning, inteso come processo di revisione degli obiettivi e degli strumenti contenuti nei programmi pubblici, nonché delle premesse di valore a cui essi rimandano, in risposta agli errori cumulati nell'esperienza passata, all'acquisizione di nuove informazioni e all'innescarsi di logiche imitative. Più in dettaglio, si individuano tre tematiche salienti intorno alle quali pare meritorio interrogare questa letteratura: la possibilità di spiegare il cambiamento nelle politiche pubbliche accostando alle variabili strutturali, prevalentemente riconducibili alla fenomenologia del potere e del conflitto, le dimensioni cognitive da cui esse non possono prescindere; il riconoscimento della rilevanza della conoscenza e della circolazione delle idee non solo come fonti di innovazione, ma come frames entro cui la formulazione stessa dei problemi di policy, la loro salienza e la loro trattabilità vengono costruite socialmente; l'accettazione dell'indeterminatezza causale e dell'ambiguità strutturale nella descrizione (e spiegazione) del rapporto tra attori, problemi e soluzioni.

Il rendimento e la ricettività dei sistemi politici democratici in termini di capacità di risoluzione dei problemi da parte di apparati e strutture amministrative sono stati spesso interpretati facendo riferimento a caratteristiche culturali, politico-partitiche, socio-economiche. L'adozione di diverse angolazioni analitiche di questo tipo ha senza dubbio contribuito ad accrescere la conoscenza degli apparati pubblici e del loro grado di funzionalità. Tuttavia, sembra produttivo insistere nell'analisi delle dimensioni organizzative delle burocrazie pubbliche, in particolare dei fattori attinenti al reclutamento e alla socializzazione in quanto, ormai da tempo, hanno dimostrato la loro importanza al fine di interpretare il comportamento di un'organizzazione anche nelle sue relazioni con l'ambiente esterno.