Questo fascicolo riproduce le relazioni e gli «interventi programmati» che hanno introdotto il convegno annuale della Società Italiana di Scienza della Politica, svoltosi nell'ottobre dello scorso anno, presso l'Istituto Universitario Europeo di Badia Fiesolana, sul tema «Governo e parlamento nel sistema politico italiano». Il sottotitolo del convegno «Questioni teoriche e problemi di analisi empirica» contiene, sia pure in grande sintesi, le principali motivazioni e i relativi obiettivi che ispirarono quella riunione.

Il quesito forse più immediato ed attuale che sorge quando si pensa, oggi, al processo di istituzionalizzazione del Parlamento è se vi siano stati cambiamenti rispetto alla fine degli anni settanta (anni cruciali in tema di istituzionalizzazione), e se questi cambiamenti comportino dei progressi sostanziali nel processo. Cambiamenti ve ne sono stati, come vedremo più avanti. Siccome, però, a parer mio, questi cambiamenti non indicano progressi chiari né permettono estrapolazioni sicure, partirò alla lontana con uno sforzo di riconcettualizzazione — o più modestamente con un tentativo di riformulare in maniera un po’ diversa e magari più convincente analisi già fatte e risapute, ma non sempre condivise.

Le tesi di Giuseppe Di Palma sul parlamento italiano possono essere discusse da due diverse angolature: si può, da un lato, valutare la descrizione/interpretazione del caso esaminato; si può, dall'altro lato, discutere il quadro teorico proposto e utilizzato. I due aspetti non sono, a giudizio di chi scrive, così strettamente collegati fra loro come potrebbe apparire a prima vista. Si può infatti concordare con molte delle osservazioni di Di Palma sulla evoluzione dei rapporti parlamentari in Italia pur mantenendo riserve sulla prospettiva teorica prescelta (la teoria della istituzionalizzazione nella variante offerta da Polsby).

Il concetto di istituzionalizzazione continua ad avere un'accoglienza difficile negli studi politologici. Da Bentley a Easton, la scienza politica si è sviluppata contrapponendo la politica come processo alla politica come stato, e non v'è dubbio che le istituzioni rafforzino il versante strutturale di questa dicotomia. Parlare di istituzioni in scienza politica pone l'accento sul fatto che i comportamenti tendono a cristallizzarsi, le azioni si oggettivizzano. Fino a risollevare il vecchio dubbio che le istituzioni obbediscano a una propria logica autonoma, tant'è che gli analisti delle politiche pubbliche sono tornati a chiedersi «perché la forma dovrebbe seguire la funzione». In America, si è cominciato a parlare di «new institutionalism» per richiamare l'attenzione sulla perdurante importanza dei fattori organizzativi nella vita politica. In contrasto con gli assunti behavioristi, «la maggior parte degli attori principali nei moderni sistemi economici e politici sono organizzazioni formali, e le istituzioni della legge e della burocrazia occupano un ruolo dominante nella vita contemporanea». Il tentativo di Huntington, alla fine degli anni sessanta, di fondare sul concetto di istituzionalizzazione una teoria empirica dello sviluppo politico sembra dunque approdato alla riscoperta delle istituzioni come gabbia del mutamento.

Innanzitutto, una doverosa premessa. Credo che si debba riconoscere all'articolo di Mauro Calise il non trascurabile merito di aver messo in tutta evidenza la fertilità contenuta in alcuni fondamentali temi di ricerca, sui quali converrà proseguire con maggiore sistematicità lo scandaglio appena iniziato. Mi limito a ricordarne uno solo: l'importanza di riconsiderare l'intera problematica del processo di «istituzionalizzazione del governo» nel nostro paese alla luce dell'abbondantissima letteratura non strettamente politologica. Penso, ovviamente, al diritto costituzionale e parlamentare; ma anche alla stessa storia parlamentare, alla scienza dell'amministrazione, alle molte branche della sociologia politica fino alla moderna teoria economica delle strutture organizzative complesse (com'è nel caso, tanto per citare gli autori più potenzialmente rilevanti per il nostro problema, della produzione di un James G. March o di un Wilson o di un Williamson). La ragione è evidente. Non si tratta, infatti, di abdicare al nostro ruolo specialistico di politologi per vivere alle spalle di qualcun altro quanto di riconoscere apertamente che le altrui prospettive specialistiche possono consentirci di vedere in termini nuovi (e, a volte, notevolmente complicati) le nostre stesse questioni peculiari: come sono quelle attinenti alla specifica «logica politica» dei modi di essere dell'istituzione-governo. Limitiamoci anche qui a un solo esempio: il funzionamento del collegio «Consiglio dei ministri», considerato come la più tipica manifestazione delle coalizioni interpartitiche, ma anche — e allo stesso tempo — come un'organizzazione «economica» (finalizzata a massimizzare i possibili benefici, minimizzando i relativi costi), come un organo disciplinato da precise norme giuridiche, come una struttura sociale caratterizzata da una propria storia autonoma e così via. L'ipotesi è, infatti, che la comprensione dei «comportamenti coalizionali» all'interno del Consiglio dei ministri possa giovarsi grandemente di una simile considerazione interdisciplinare, sia pure impostata e finalizzata all'ottica esclusiva del lavoro politologico.

Il tema dei rapporti governo-parlamento è stato spesso all'ordine del giorno della discussione sia politica che accademica nell'Italia del secondo dopoguerra. Nell'ultimo quindicennio poi questo interesse si è ulteriormente sviluppato fino a cristallizzarsi in una serie di proposte di ingegneria costituzionale che dovrebbero, nelle intenzioni dei proponenti (operatori politici o studiosi che siano), ovviare alle disfunzionalità del sistema politico italiano.

In un noto contributo sul tema della stabilità governativa pubblicato una quindicina d'anni orsono M. Taylor e V. Herman esprimevano incertezza sul significato della capacità di persistenza dei ministeri, asserendo la necessità di «un ampio studio empirico prima di poter dire che la stabilità governativa è indicatore di una qualsiasi cosa». In tal modo gli autori intendevano prendere le distanze da un assunto largamente diffuso nella letteratura specialistica sull'argomento, secondo cui la capacità di durata dell'esecutivo è legata significativamente al rendimento del sistema politico e, più in generale, alla stabilità del regime. Benché l'assunto in questione compaia, esplicitamente o implicitamente, anche in alcuni dei più recenti studi sulla stabilità ministeriale, restano comunque dubbi — in assenza dell'analisi empirica suggerita da Taylor e Herman — circa i legami intercorrenti tra persistenza del governo e performance del sistema, e non è mancato chi, nell'ambito della disciplina, di tali dubbi si è fatto portavoce. Sartori, per esempio, ha negato in diverse occasioni che un governo stabile (nel senso di duraturo) possa per ciò stesso essere considerato efficiente: «un esecutivo può durare (essere stabile) nell'immobilismo, e anzi durare proprio perché non si muove e non smuove le acque». A questa critica, di natura essenzialmente logica, si aggiunge ora quella — fondata empiricamente — di A. Lijphart, che utilizza dati tratti dal caso francese (IV Repubblica) e da quello nord-irlandese per contestare la tesi secondo cui «la capacità di durata dell'esecutivo è un buon indicatore dell'efficacia del governo e della stabilità del regime democratico». Il punto è quindi tutt'altro che chiarito, e di conseguenza non può sottrarsi all'attenzione dello studioso anche quando l'oggetto d'analisi viene affrontato da un'altra angolatura. Nel nostro caso va detto che indagare sul significato della stabilità o instabilità dell'esecutivo non costituisce l'obiettivo che ci si è proposti qui; tuttavia, data la salienza di questo aspetto del problema per il senso complessivo del lavoro, esso sarà oggetto di una breve trattazione nella parte conclusiva dell'esposizione.