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LE FORME DI CONSULTAZIONE DIRETTA. UNO SCHEMA DI CLASSIFICAZIONE PER L'ANALISI COMPARATA

Published online by Cambridge University Press:  14 June 2016

PierVincenzo Uleri
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Introduzione

La scienza politica mostra negli ultimi anni una ripresa del-l'attenzione per il fenomeno delle consultazioni dirette. Com'è noto, scopo di tali consultazioni non è quello di eleggere rappresentanti del corpo elettorale, bensí quello di chiamare il corpo elettorale ad esprimere la sua posizione su una legge o un progetto di legge. La letteratura statunitense include tra queste consultazioni il recall, con cui il corpo elettorale esprime un giudizio di conferma o meno di una determinata persona ad una carica pubblica. Si tratta di una consultazione abbastanza desueta e comunque assente negli altri sistemi politici qui presi in considerazione. Per questi motivi ho ritenuto di non includerlo nella mia trattazione.

Type
Saggi
Information
Italian Political Science Review / Rivista Italiana di Scienza Politica , Volume 11 , Issue 1 , April 1981 , pp. 47 - 90
Copyright
Copyright © Società Italiana di Scienza Politica 

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References

1 In Gran Bretagna, nel 1975, l'intero corpo elettorale è stato chiamato a votare sulla permanenza o meno del Paese nella Cee; nel 1979 gli elettori del Galles e della Scozia sulle rispettive leggi per il ‘decentramento’ (devolution). In Austria si è votato nel 1978 sul problema della produzione di energia nucleare. In Norvegia le consultazioni precedenti quella del 1972 sull'adesione alla Cee, avevano avuto lungo nel 1905 (due consultazioni) nel 1919 e nel 1926. Le consultazioni svedesi si sono tenute nel 1922, 1955, 1957 e 1980.Google Scholar
2 Butler, D. e Ranney, A., (eds.), Referendums. A Comparative Study of Practice and Theory, Washington, D.C., American Enterprise Institute for Public Policy, 1978, p. 222.Google Scholar
3 Per la storia della Costituzione svizzera si può vedere Rappard, W.E., La Constitution fédérale de la Suisse, Neuchâtel, A la Baconnière, 1948; Aubert, J.F., Petite Histoire Constitutionnelle de la Suisse, Bern, Francke, 19793 .Google Scholar
4 A questa interpretazione mi sembra aderiscano Butler e Ranney, , (eds.), op. cit., p. 6. I due Autori riprendono la proposta sostenuta da Sharp, C.E., The Case Against the Referendum, London, The Fabian Society, Fabian Tract no. 155, 1911.Google Scholar
5 Per una ricostruzione piú dettagliata si veda Williams, R.J. e Greenaway, J.R., The Referendum in British Politics: A Dissenting View , in «Parliamentary Affairs», XXVIII (1975), pp. 250–260. Per una breve sintesi delle argomentazioni favorevoli espresse dal Movimento progressista negli Stati Uniti alla fine del secolo scorso e agli inizii di questo, si veda Butler, e Ranney, , (eds.), op. cit., pp. 26–33 e la bibliografia ivi riportata.Google Scholar
6 Ostrogorski, M., Democracy and The Organization of Political Parties, London, 1902, 2 vol., vol., I, p. 611, citato in Williams, e Greenaway, , op. cit., p. 254.Google Scholar
7 Queste brevi note sugli aspetti piú recenti del dibattito in Gran Bretagna si basano sul recente lavoro di Finer, S.E., The Changing British Party System 1945–1959, Washington, D.C., American Enterprise Institute for Public Policy Research, 1980, pp. 189–224. In particolare sulle posizioni di una parte dei conservatori si veda The Referendum and the Constitution, London, Conservative Publication Center, 1978. Anche negli Stati Uniti vi è una ripresa del dibattito nel quale sia conservatori che liberals ed ecologisti esprimono posizioni favorevoli alle consultazione dirette. Nel 1977 senatori e deputati, sia democratici che repubblicani, hanno presentato proposte di legge per introdurre a livello federale l'iniziativa popolare per leggi ordinarie. Non manca chi si oppone a questi progetti, cosí ad esempio tra i left-liberals Peter Bachrach, secondo il quale le consultazioni dirette sarebbero uno strumento che consente la manipolazione degli elettori da parte dei gruppi di potere capitalistici. Si veda in proposito Ranney, The United States of America , in Butler, e Ranney, , op. cit., pp. 67–86, p. 75, pp. 82–83, e p. 82, nota 12.Google Scholar
8 Finer, , op. cit. , p. 212.Google Scholar
9 Aubert, J.F., Le référendum populaire , in «Revue de droit suisse», I (1972), pp. 481–506.Google Scholar
10 Ibidem, p. 486.Google Scholar
11 Ibidem, p. 490.Google Scholar
12 Cfr. ibidem, pp. 490–491.Google Scholar
13 Bortoli, G., Sociologie du référendum dans la France moderne, Paris, Librairie Générale de Droit et de Jurisprudence, 1965, p. 2.Google Scholar
14 Georgel, J., Présentation , in Duval, H. et al., Référendum et plébiscite, Paris, A. Colin, 1970, pp. 5–10.Google Scholar
15 Cfr. Aubert, J.F., Le référendum populaire, cit., pp. 485–488. Gli esempi indicati per le iniziative promosse dalla maggioranza sono le Costituzioni di alcuni Cantoni svizzeri e l'art. 43 della Costituzione austriaca; per le votazioni su iniziativa della minoranza si possono menzionare l'art. 42 della Costituzione danese, l'art. 44 della Costituzione austriaca, l'art. 138 di quella italiana, questi ultimi due esempi per consultazioni di revisione della Costituzione.Google Scholar
16 Qui è sufficiente accennare alle diverse ipotesi e ricordare come esemplificativi di esse i casi delle consultazioni sull'adesione o permaneza nella Cee indetti in Danimarca, Norvegia e Gran Bretagna, o la consultazione svedese sul problema della produzione di energia termo-nucleare.Google Scholar
17 Senza voler entrare nel merito delle diverse interpretazioni sull'art. 11 della Costituzione francese del 1958, mi sembra che Aubert sintetizzi con efficacia quella esperienza per quanto concerne l'aspetto in discussione «il referendum facoltativo alla francese è regolato in maniera tale che è facoltà di un solo uomo interrogare il popolo intero, nel momento che ritiene opportuno, su un problema di sua fantasia e nei termini che ritiene propizi», in Aubert, J.F., Le référendum, cit., p. 488.Google Scholar
18 La Costituzione italiana, artt. 75 e 138, prevede che cinque Consigli regionali possano promuovere una consultazione su una legge già in vigore o su una revisione della Costituzione od altre leggi costituzionali che non siano state approvate, in seconda votazione, a maggioranza dei due terzi dei componenti di ciascuna delle due Camere.Google Scholar
19 Rappard, W.E., The Initiative, Referendum and Recall in Switzerland , in «The Annals of the American Accademy», settembre 1912, p. 128; ivi si vedano anche gli altri diciassette articoli sulle esperienze degli Stati americani.Google Scholar
20 Aubert, Switzerland, in Butler, e Ranney, op. cit. , pp. 39–66, p. 40.Google Scholar
21 Aubert, , Le référendum, cit., p. 485.Google Scholar
22 Rappard, , The Initiative, Referendum and Recall, cit., p. 127.Google Scholar
23 Aubert, , Le reférendum, cit., p. 481.Google Scholar
24 Butler, e Ranney, , Referendums, cit., p. 5.Google Scholar
25 Cfr. ibidem, pp. 23–24. Gli altri due tipi sono i «Referendum controllati dal Governo» e i «Referendum costituzionalmente richiesti», vedili piú avanti, pp. 67–68.Google Scholar
26 Ibidem. Google Scholar
27 Ibidem. Il fatto che le tre consultazioni italiane, del 1974 e del 1978, siano definite «popular initiative» mi sembra una prova indiretta della non coerenza tra le classificazioni proposte da Butler, e Ranney, , op. cit. , p. 230 e p. 236. Anche secondo Aubert, J.F., Traité de Droit constitutionnel suisse, Neuchâtel, Ides et Calundes, 1967, 2 volumi, vol. II, p. 415, n. 3, «le “référendum abrogatif” prévu a l'art. 75 de la Constitution… n'est rien d'autre qu'une initiative».Google Scholar
28 Si veda nota 25.Google Scholar
29 La definizione che Ranney dà dei medesimi concetti relativamente alle esperienze americane è simile, vedi Ranney, , The United States of America, in Butler, e Ranney, , Referendums, cit., pp. 67–86, p. 67; si può affermare altrettanto per le definizioni che dei due concetti dà Lee, E.C., California, ibidem, pp. 87–122, pp. 87–88 e 99.Google Scholar
30 La legislazione diretta si è sviluppata con forme diverse e in tempi diversi nei tre livelli, si veda Aubert, , Petit histoire constitutionelle de la Suisse, cit., pp. 14–28; Curti, Th., Geschichte der schweizerischen Volksgesetzgebung. Zugleich eine Geschichte der schweizerischen Demokratie, Bern, Dalp'sche Buchhandlung, 1882, tr. francese, Le référendum: histoire de la législation populaire in Suisse, edizione rivista e aumentata dall'A. con un'appendice, Paris, Giard et Brière, 1905.Google Scholar
31 Si veda Rappard, W.E., The Government of Switzerland, New York, van Nostrand, 1936: «Per referendum costituzionale obbligatorio intendiamo il diritto dell'elettorato di accertare o respingere in una votazione con maggioranza diretta ciascuna proposta di modifica della legge fondamentale del paese», p. 67; «Il referendum legislativo facoltativo è il diritto dell'elettorato di accertare o respingere una legge votata dal corpo legislativo quando, priam della sua promulgazione un certo numero di richiedenti domandi che essa sia sottoposta al voto popolare», ibidem, p. 69. L'iniziativa popolare costituzionale si definisce come «il diritto di una data frazione del corpo elettorale di proporre un emendamento alla legge fondamentale, questo diritto può essere esercitato direttamento o indirettamente», ibidem, p. 68.Google Scholar
32 Purché tale progetto governativo faccia propri, seppure in forma diversa i principi ispiratori del progetto di iniziativa popolare, vedi in proposito, Aubert, J.F., Traité de Droit constitutionnel suisse, cit., vol. I, pp. 155–156.Google Scholar
33 Aubert, , Le référendum, cit., p. 494.Google Scholar
34 Aubert, , Switzerland, cit., p. 44. Gli aspetti concernenti la materia che può essere oggetto di consultazione diretta sono molto complessi e non possiamo discuterli in questa sede, per un'analisi dettagliata si veda Aubert, , Traité, cit., vol. I, pp. 147–162, vol. II, pp. 415–429. Gli aspetti piú controversi riguardano soprattutto la materia che può essere oggetto del c.d. referendum legislativo che può essere richiesto per «une loi fédérale (Bundesgesetz) — o per — un arrêté fédéral de portée generale (allgemeinverbindlicher Bundesbechluss)». Non è sottoponibile a richiesta un «arrêté simple, einfacher Bundesbeschluss». La controversia riguarda la distinzione tra questi tre tipi di atto. Un'ultima notazione relativa alla clausola d'urgenza che può essere applicata nei confronti dell' «arrêté de portée générale». Queando il Parlamento decide di ricorrervi l'atto entra in vigore escludendo la possibilità di ricorso al referendum legislativo per un anno dalla sua pubblicazione. Se la durata prevista per l'atto supera dodici mesi, allora è possibile ricorrere alla richiesta di consultazione diretta il cui effetto non è piú sospensivo ma risolutivo, simile cioè al c.d. referendum abrogativo italiano.Google Scholar
35 I sette «tipi di voto» sono: decreto costituzionale, iniziativa popolare, controprogetto del Parlamento, referendum facoltativo sulle leggi, referendum per decidere se procedere o meno alla revisione totale della Costituzione, referendum in trattati internazionali, referendum su decreti urgenti devianti della Costituzione, cfr. Aubert, , Switzerland, cit., p. 64.Google Scholar
36 Com'è ben noto, non vi è alcuna forma di consultazione diretta a livello federale, ma solo nei singoli Stati. È comunque in corso un dibattito per l'introduzione anche a livello federale della iniziativa di legge popolare; nel 1977 proposte di legge in questo senso sono state presentate al Senato e alla Camera del Parlamento degli Stati Uniti, in proposito vedi Butler, e Ranney, , Referendums, cit., pp. 75 e 82–83.Google Scholar
37 Ibidem, p. 23.Google Scholar
38 Le ultime due le abbiamo discusse a proposito della distinzione tra iniziativa e referendum, soffermiamo pertanto l'attenzione sulle prime due.Google Scholar
39 Butler, e Ranney, , Referendums, cit., p. 23.Google Scholar
40 Ibidem. Google Scholar
41 Ibidem, pp. 3–21. Per quanto concerne i dati si vedano la «Tavola 1–3 Referendum nelle democrazie europee a partire dal 1900», ibidem, pp. 11–14, e la «Appendice A Referendum a livello nazionale», ibidem, pp. 227–237, per la quale gli Autori avvertono che «I dati sono, in molti casi, di qualità incerta. Referendum totalitari e manipolati non sono distinti da referendum democratici scrupolosamente registrati», ed infatti per la consultazione italiana del 1974 viene riportata la percentuale del 59,1 di voti favorevoli all'abrogazione; inoltre le tre consultazioni italiane vengono definite «popular initiative».Google Scholar
42 Ranney, , The United States, cit., Tav. 4–2, pp. 71–72, in calce alla Tavola, p. 72.Google Scholar
43 Lee, , California, cit.Google Scholar
44 Ibidem, p. 89. Nonostante l'immotivata limitazione dell'analisi alle consultazioni promosse dal corpo elettorale, il contributo di Lee mi sembra uno dei migliori tra quelli raccolti nel volume curato da Butler e Ranney.Google Scholar
45 Lee si limita ad affermare che «gli emendamenti legislativi comprendono un campo separato di studio e non sono inclusi in questa analisi», Lee, , op. cit. , p. 89.Google Scholar
46 Da parte di tre firmatari, in favore del controprogetto governativo o anche senza che vi sia un controprogetto; per i dettagli vedi Aubert, , Traité de Droit constitutionnel suisse, cit., vol. I, pp. 156–157.Google Scholar
47 L'esempio classico è la Svizzera, ma anche l'Irlanda, l'Australia, la Danimarca, gli Stati americani, la Francia, tutti con modalità piú o meno diverse.Google Scholar
48 Non in tutti i Cantoni, vedi Auer, A., Les droits politiques dans les Cantons suisses, Genève, Mémoires Publiées par la Faculté de Droit de Genève, n. 59, pp. XIV-190, 1978.Google Scholar
49 Si deve ricordare il fatto che la Svizzera e l'Italia, Paesi nei quali è prevista la possibilità di una o piú forme di consultazione diretta promosse dal corpo elettorale, escludono in maniera quasi completa ogni possibilità per il Parlamento o il Governo di promuovere una consultazione facoltativa. Per entrambi i Paesi valgono dunque le parole di Aubert secondo cui in Svizzera «il referendum [il termine qui è usato in senso generale, sta per consultazione diretta, n.d.r.] non è uno strumento dei cinque sesti tale da escludere la necessità del ricorso alla consultaziopiú articolato, perché un buon numero di essi prevedono la possibilità per il Parlamento di promuovere consultazioni dirette su leggi ordinarie.Google Scholar
50 In Danimarca il partito social-democratico propose nel maggio del 1971 di affidare al voto popolare la decisione sull'adesione alla Comunità Europea sebbene in Parlamento vi fosse la maggioranza favorevole dei cinque sesti tale da escludere la necessità del ricorso alla consultazione diretta. L'intento dei social-democratici era quello di eliminare il problema dalla campagna elettorale per le elezioni politiche del mese di settembre. I risultati delle elezioni videro il successo del Partito Socialista del Popolo, caratterizzato in senso fortemente antieuropeista, che guadagnò in percentuale il 3% netto dei voti, passando dal 6,1% al 9,1%. La risoluzione governativa per l'ingresso della Danimarca nella Comunità Europea venne approvata a grande maggioranza, ma di poco inferiore ai cinque sesti che avrebbero consentito di evitare la consultazione diretta, cosí che «la tattica di Maggio si era trasformata in una necessità costituzionale» secondo l'espressione di Miljan, Toivo, The Reluctant Europeans. The Attitudes of the Nordic Countries towards European Integration, London, C. Hurst & Co., 1977, pp. 182–185. Si veda inoltre Hansen, P., Die Formulierung der daenischen Europapolitik, in «Oesterreische Zeitschrift für Aussenpolitik», XIII, 1 (1973), pp. 3–31.Google Scholar
51 Si veda in proposito la nota 17 e soprattutto l'analisi proposta da Wright, V., France, in Butler, e Ranney, , op. cit., pp. 139–167.Google Scholar
52 Esempi di facoltà di promuovere referendum deliberativi sono presenti nelle Costituzioni svizzera, italiana e danese. La prima prevede che otto Cantoni sottoscrivano una richiesta di consultazione diretta su una legge provata dall'Assemblea Federale, vedi art. 89 II e III, art. 89 bis II della Costituzione svizzera. La Costituzione italiana prevede che cinque Consigli regionali possano richiedere una consultazione su una legge in vigore. È previsto anche che un quinto dei deputati o dei senatori, o cinque Consigli regionali, chiedano una consultazione su leggi di revisione della Costituzione o su altre leggi costituzionali, quando queste non siano state approvate nella seconda votazione da ciascuna delle due Camere con maggioranza dei due terzi i componenti, artt. 75 e 138. La Costituzione danese, infine, prevede che un terzo dei membri del Folketing possano fare richiesta di sottoporre a referendum un progetto di legge approvato dal Folketing stesso, art. 42.Google Scholar
53 È la conclusione ultima di Butler, e Ranney, , op. cit., «Una cosa chiara: i referendum continueranno ad esserci; ed essi, quasi certamente, aumenteranno di numero e di importanza negli anni avvenire», p. 226.Google Scholar
54 Le prime tre sono indicate da Butler, e Ranney, , op. cit. , p. 18.Google Scholar
55 In Svizzera, per esempio, tra il 1866 e il 1872, il Governo viene sconfitto nove volte su dieci consultazioni, su emendamenti costituzionali, e nel 1872 su un progetto di revisione completa della Costituzione, vedi Curti, , op. cit. , Rappard, , La Constitution fédérale de la Suisse, 1848–1948, cit., pp. 271–284. Per l'Irlanda vedi Manning, M., Ireland, in Butler, e Ranney, , op. cit., pp. 193–210, in particolare pp. 201–207. Per la Danimarca vedi Nilson, S.S., Scandinavia, in Butler, e Ranney, , op. cit., pp. 169–192.Google Scholar
56 Per questi esempi e quelli indicati sopra, vedi la «Tavola 1–3. Referendum nelle democrazie europee, a partire dal 1900», Butler, e Ranney, , op. cit., pp. 11–13, e p. 18. I due Autori indicano anche la consultazione italiana sul divorzio come esemplificativa della terza funzione, ciò che a me pare dubbio. Infatti la richiesta di consultazione esprimeva nelle intenzioni dei promotori soprattutto, per non dire in maniera esclusiva, una intenzione di vero e proprio veto contestativo della legge in questione. Si ricorderà, inoltre, i numerosi tentativi posti in essere da quasi tutti i partiti per trovare una modifica della legge tale da evitare la consultazione medesima. Ricordare che la legge di attuazione del diritto alla iniziativa deliberativa è stata il frutto di un accordo tra i partiti in occasione dell'approvazione della legge sul divorzio, non mi sembrerebbe argomento sufficiente per attribuire a quella consultazione la funzione di trasferimento di potere decisionale.Google Scholar
57 Le iniziative propositive negli stati americani e in Svizzera sono generalmente indicative di questa funzione. Anche l'iniziativa deliberativa italiana, in taluni casi, assolve a tale funzione. Cosí è stato per esempio nel caso della iniziativa promossa dal Partito radicale, dal Movimento di Liberazione della Donna la collaborazione del settimanale «L'Espresso» nel 1975; è stato in seguito a quella richiesta che il Parlamento ha approvato nel maggio 1978 la legge recante «Norme per la tutela sociale della maternità e sull'interruzione volontaria della gravidanza».Google Scholar
58 Nilson, , op. cit. , p. 171.Google Scholar
59 Sul ruolo dei gruppi di pressione nelle consultazioni americane si vedano Key, V.O., Crouch, W.W., The Initiative and Referendum in California, Berkeley, University of California Press, 1939 (Publications of the University of California at Los Angeles in Social Sciences, vol. 6, n. 4); Pollock, J.W., The Initiative and Referendum in Michigan, Ann Arbor, University of Michigan, 1940; Munro, W.B., Initiative and Referendum , in Seligman, E.R.A., Johnson, A., (eds.), Encyclopaedia of the Social Sciences, New York, MacMillan, 1932, vedili citati in Sartori, G., La rappresentanza politica in «Studi politici», IV, 4, II serie (1957), pp. 527–605, p. 589, n. 1. Piú caute mi sembrano le conclusioni di Ranney, op. cit.: «Vi è ragione di credere che la tendenza degli elettori sia stata quella di favorire misure economiche liberal e misure sociali conservatrici», p. 85 e pp. 82–85; altrettanto caute le conclusioni di Lee, , op. cit., «Tra il 1964 e il 1976 nessuno dei principali gruppi economici è stato capace di fare adottare una misura legislativa tramite il ricorso all'iniziativa … Al contrario successi sono stati ottenuti da gruppi con possibilità economiche minime»; si veda p. 106 e, per le conclusioni, pp. 117–120.Google Scholar
60 Butler, e Ranney, , op. cit., p. 224.Google Scholar