Questa rivista è di «riflessione», assai piò che di «intervento». La nostra convinzione di fondo era (ed è) che in Italia non fosse necessaria un'altra pubblicazione di parte, vicina a qualche area o tendenza politica, ma piuttosto una rivista che servisse ad approfondire, a capire meglio, i maggiori fenomeni politici dell'epoca in cui viviamo e, in particolare, della nostra democrazia. Iniziando il secondo decennio di vita Giovanni Sartori ha riassunto la linea perseguita con queste parole: «Una scienza politica faziosa, comiziante, propagandante, non è; intendo, non è scienza e nemmeno, in alcun modo, conoscenza» (questa rivista, X, 1980). Dal che non consegue che ci siamo arroccati in una torre d'avorio. A dimostrazione del contrario basterà ricordare il dibattito dedicato alle correnti interne ai partiti politici nel 1972, o il numero unico sui sindacati nel 1973, quando appariva che proprio quei due fenomeni, cioè la crescente importanza delle correnti partitiche e dei sindacati, fossero le novità piò importanti per il sistema politico italiano all'inizio degli anni settanta; oppure i molti saggi sulla democrazia e gli aspetti centrali ad essa legati, quali elitismo, competizione, pluralismo, quando sembrava che la crisi delle democrazie occidentali caratterizzasse la seconda metà del decennio; o, infine, i diversi contributi sui partiti e sistemi di partito, pubblicati in vari anni, quando queste istituzioni parevano sottoposte a sfida e, certo, a trasformazione.

Anticipato molti anni or sono dall'acume cntico di alcuni isolati studiosi, a lungo confinato in una cultura politica a ragione o a torto considerata di «destra», adombrato piò volte nel corso degli anni sessanta e settanta, ed esploso finalmente sul finire dell'ottava legislatura, il dibattito sulle riforme istituzionali è ormai non solo un argomento trattato da riviste specializzate o in convegni specialistici, ma è diventato anche uno dei temi dominanti di questa nona legislatura.

La mia tesi è nota: io sostengo che le gravi disfunzioni di cui soffre il sistema politico italiano non potranno essere corrette finché verrà mantenuto l'ordinamento «parlamentare-integrale» (o«puro») adottato dai costituenti del 1946–1947. La così detta «ingovernabilità» è infatti il prodotto necessario di quel modello.

Al tempo della prima guerra mondiale tutti i paesi europei ad eccezione della Francia e della Svizzera erano retti da monarchie. Vi era sconosciuta la figura di un Capo dello stato, che risulta quindi un'istituzione molto recente nell'esperienza europea. In quanto sostituto funzionale della figura monarchica quella del Capo dello Stato fu influenzata profondamente, nel bene e nel male come vedremo, da questa e dai conflitti che nella fase di democratizzazione politica l'avevano opposta alle assemblee elettive. Questa la ragione storica di fondo per cui il presidenzialismo puro alla statunitense, caratterizzato insieme da elezione diretta del Presidente e da netta separazione dei poteri esecutivo e legislativo, non è mai stato realmente all'ordine del giorno in Europa. Alcune esperienze iniziali negative — se non tragiche — determinarono un'atteggiamento di diffidenza verso la figura del capo dello stato. Il ruolo di Napoleone III nella fine della Seconda Repubblica francese — nonché le continue crisi tra presidenza e parlamento nella prima fase della III Repubblica — quella dei governi presidenziali di Hindenburg nella fase finale della Repubblica di Weimar, ed anche quella di Mosory e Bénés nella Repubblica cecoslovacca tra le due guerre destarono tale impressione da spiegare perché nelle nuove costituzioni repubblicane del secondo dopoguerra — in particolare quella francese, tedesca e italiana — si sia optato per una configura-zione di basso profilo del ruolo presidenziale e per formule di elezione indiretta.

Nel dibattito scientifico e politico in Italia e sull'Italia, nei primi anni Ottanta, viene sovente indicata l'esigenza di rafforzare e modernizzare il sistema di governo. A connotare il problema s'è anche coniato e diffuso un neologismo: «governabilità». In questo scritto prendo, innanzi tutto, in esame le più significative proposte di riforma del sistema di governo, che richiedono modifiche costituzionali. Non mi occupo, quindi, di quelle riforme, pure suscettibili di incidere sul sistema complessivo di governo, che non richiedono per la loro attuazione modifiche della Costituzione, come le possibili riforme elettorali. Considero, invece, alcune proposte volte a cambiare i modi di elezione e i poteri del Capo dell'Esecutivo, o l'intero sistema costituzionale di Governo.

Il mio tema riguarda il «cuore» del governo, in un sistema politico che opera mediante governi di coalizione: il funzionamento del Consiglio dei ministri e le istituzioni in grado di condizionarne piò da vicino i rendimenti. Il tema è stato scelto in base a due assunti. Primo: per quanto ampia possa essere la nostra fantasia di «riformatori», non penso che nei prossimi cinque/sei anni il sistema politico italiano potrà affrancarsi dalla necessità di ricorrere a governi di coalizione. Secondo: i rendimenti complessivi della democrazia italiana mi sembrano, quindi, strettamente condizionati dai livelli (e dalle modalità) di funzionamento delle maggioranze che essa saprà esprimere e — piò specificamente ancora — dalle «delegazioni di governo» che saranno espresse da queste stesse maggioranze. Dico questo, per anticipare subito le ragioni in base alle quali pro-pongo di delimitare così drasticamente il campo delle possibili riforme in proposito.

«Il Parlamento è in crisi»: il tema non è certo nuovo, ma mantiene pur sempre un notevole fascino. è una moda che, insieme a tante altre del nostro sistema politico, potremmo definire «permanente»: «moda continua». Senza risalire ai classici dell'ottocento italiano è sufficiente ricordare che a metà degli anni sessanta la «crisi del parlamento» costituiva uno dei cavalli di battaglia del Movimento Salvemini, tanto da dar vita a un convegno (storico in tutti i sensi) e a una pubblicazione dal titolo La sinistra davanti alla crisi del Parlamento. Per non parlare del volume Il Parlamento italiano con gli ormai famosi saggi di analisi e di critica (anche propositiva) di Predieri e Sartori.

Per l'ampiezza dell'arco storico abbracciato, che arriva fino ai nostri giorni, l'esperienza piò rilevante di doppio turno è quella compiuta dalla Francia, la quale ha fruito di tale sistema elettorale durante il Secondo Impero, poi dal 1873 al 1936 (salvo le elezioni del 1919 e del 1924 che si tengono con un sistema misto il quale tenta di conciliare scrutinio di lista e formula maggioritaria assoluta), e ne fruisce attualmente, avendolo la Quinta Repubblica riadottato a partire dalle elezioni per l'assemblea nazionale del 23–30 novembre 1958. Ma numerosi altri paesi si sono serviti del doppio turno: la Spagna dal 1836 al 1870 (allorché viene introdotto il plurality system) e poi dal 1931 al 1936 in una combinazione di voto limitato e doppio turno, la Germania dal 1871 al 1919 per eleggere il Reichstag, l'Austria fino al 1919, il Belgio fino al 1900, l'Italia fino al 1919, la Norvegia fino al 1921, l'Olanda fino al 1918, la Svizzera fino al 1919. Nel caso di Germania, Austria, Belgio, Italia, Norvegia, Olanda, Svizzera il terminus ad quem indica l'anno in cui viene introdotta la rappresentanza proporzionale.