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Responsabilité pénale des agents ou fonctionnaires internationaux et immunité de juridiction

Published online by Cambridge University Press:  09 March 2016

Matthieu Aldjima Namountougou
Affiliation:
Docteur en droit, Institut de hautes études internationals et du développemen, Genève
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Summary

According to the International Court of Justice, any person through whom an international organization acts is an agent of that organization. However, this definition is too broad. Any participation in the fulfilment of the mission of an international organization does not necessarily make the person an agent of the international organization. After detailing the particularities of the status of international agents, this article considers the issue of accountability for wrongs attributable to them. It recommends in this respect the development of a system of accountability that combines national and international justice responses with priority to the former based on the location of the offence.

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Notes and Comments / Notes et commentaires
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Copyright © The Canadian Council on International Law / Conseil Canadien de Droit International, representing the Board of Editors, Canadian Yearbook of International Law / Comité de Rédaction, Annuaire Canadien de Droit International 2012

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3 Rapport sur la soixante et unième session, Doc off CDI NU, 2009, supp n° 10, Doc NU A/64/10, aux pp 44, 52.

4 La situation des membres des conseils des personnes accusées devant les tribunaux pénaux internationaux ad hoc illustre parfaitement cette remarque. Ils sont choisis et rémunérés par les Nations Unies. Cependant, ils ne sont pas des agents internationaux. Voir Turner c Secretary General of the United Nations (2010), Tribunal du contentieux administratif des Nations Unies, Doc. n° UNDT/2010/170.

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8 On the Status, Privileges and Immunities of KFOR and UNMIK and Their Personnel in Kosovo, UNMIK Reg n° 2000/47 (18 août 2000). Ce texte résulte d’une déclaration conjointe de la MINUK et de la KFOR quant à leur statut juridique. La déclaration et le règlement sont reproduits dans la Revue générale de droit international public 2000 aux pp 1132-37.

9 La question du titulaire, par opposition au simple bénéficiaire, de toutes ces immunités n’est pas abordée dans cet article. C’est un examen auquel nous ne procéderons pas ici, voulant nous borner à préciser l’étendue des immunités.

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12 L’expression “immunités fonctionnelles” est entendue ici au sens strict. Sinon, toutes les immunités reconnues aux organisations internationales et à leurs agents sont fonctionnelles en ce sens qu’elles visent à assurer un accomplissement adéquat des fonctions confiées aux premières.

13 Cassese et al, supra note 6 à la p 88; Salmon, Jean, “Les immunités diplomatiques dans la tourmente” dans Le procès international: Liber amicorum Jean-Pierre Cot, Bruxelles, Bruylant, 2009, 215 à la p 216;Google Scholar Salmon, Jean, Manuel de droit diplomatique, Bruxelles, Bruylant, 1994 à la p 303;Google Scholar Verhoeven, Joe, “Les immunités propres aux organes ou autres agents des sujets du droit international” dans Verhoeven, Joe, dir, Le droit international des immunités: contestation ou consolidation?, Bruxelles, Larcier, 2004, 61 aux pp 7275;Google Scholar Cahier, Philippe, Le droit diplomatique contemporain, Genève, Librairie Droz, 1964 aux pp 244–46.Google Scholar

14 Convention de Vienne sur les relations diplomatiques, 18 avril 1961, 500 RTNU 95, §1, art 31 [Conventionne de Vienne].

15 Le renvoi est souvent implicite par le simple usage des termes “immunités diplomatiques” dans les textes. Toutefois, il est de plus en plus explicite. Exemple de Protocole sur les privileges et immunités de l’organisation européenne pour la recherche nucléaire, 2004, CERN, art 12 qui mentionne que “le Directeur général jouit pendant la durée de ses fonctions des privilèges et immunités reconnus par la Convention de Vienne du 18 avril 1961 sur les relations diplomatiques aux agents diplomatiques de rang comparable.”

16 Salmon, supra note 13 aux pp 588-89.

17 Ibid aux pp 294-96.

18 Affaire relative au personnel diplomatique et consulaire des États-Unis à Téhéran (États-Unis d’Amérique c Iran), [1980] CIJ Rec 3 au para 86.

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21 La notion d’immunités fonctionnelles fait l’objet de diverses interprétations, notamment devant les tribunaux nationaux. Reinisch, Voir August, International Organizations before National Courts, Cambridge, Cambridge University Press, 2000 aux pp 205–14;CrossRefGoogle Scholar Klabbers, Jan, An Introduction to International Institutional Law, 2e éd., Cambridge, Cambridge University Press, 2009 à la p 151.CrossRefGoogle Scholar

22 La répression des infractions commises par les agents internationaux par les tribunaux étatiques comporte à la fois des avantages et des inconvénients. Münch, Voir Wolfgang, “Wrongdoing of International Civil Servants — Referral of Cases to National Authorities for Criminal Prosecution” (2006) 10 Max Planck Yearbook of United Nations Law, 71 aux pp 8286.Google Scholar

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25 Münch, supra note 22 aux pp 73-77.

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27 David, supra note 24 à la p 11.

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30 Koering-Joulin, Renée, “La conception française de la compétence personnelle passive,” dans Les compétences, supra note 26, 151 aux pp 151–57.Google Scholar

31 Dupuy et Kerbrat, supra note 5 à la p 600.

32 Le terme “impunité” est entendu dans cet article dans son sens large, c’est-à-dire qu’il renvoie à une absence de punition, de châtiment. Dans un sens étroit, il peut signifier “le défaut d’exécution d’une peine prononcée par l’autorité compétente sur la base d’une incrimination préétablie,” voir Carlo Santulli, “Pourquoi combattre l’impunité dans un cadre international? La Cour pénale internationale: de l’impunité à la répression?” dans Gaboriau, Simone et Pauliat, Hélène, dir, La justice pénale internationale, Limoges, Pulim, 2002, 179 à la p 182.Google Scholar

33 David, supra note 24 aux pp 56-57.

34 Ibid.

35 D’autres limites spécifiques résultent du lieu de commission de l’infraction. Elles ne retiendront pas plus avant ici notre attention.

36 David, supra note 24 aux pp 154-55.

37 Droit coutumier, acte constitutif de l’organisation internationale, accord multilatéral relatif au statut d’une ou de plusieurs organisations internationales, accord de siège ou tout autre accord pertinent.

38 Lois, jurisprudence et pratique de l’État concerné.

39 Le renvoi au droit diplomatique, opéré par un accord de siège ou par un autre texte, rend l’article 31 de la Convention de Vienne sur les relations diplomatiques applicable. Il rend le droit coutumier aussi applicable.

40 David, supra note 24 à la p 699.

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44 Mandat d’arrêt du 11 avril 2000 (République démocratique du Congo c Belgique), [2002] CI J Rec 3 au para 58.

45 Al Adsani c Royaume-Uni (2001), 35763/97 CEDH à la p 25 para 61.

46 David, Eric, Principes de droit des conflits armés, 4e éd, Bruxelles, Bruylant, 2008 à la p 938.Google Scholar

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49 Statut de Rome de la cour pénale internationale, 17 juiliet 1998, Doc NU A/CONF.183/9 à l’art 25 [Statut de Rome].

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51 Szasz, Paul C et Ingadottir, Thordis, “The UN and the ICC: The Immunity of the UN and Its Officials” in Ingadottir, Thordis, dir, The International Criminal Court: Recommendations on Policy and Practice: Financing, Victims, Judges, and Immunities, Ardsley, Transnational Publishers, 2003, 183 à la p 198.Google Scholar

52 Gaeta, supra note 11 à la p 991.

53 Zwanenburg, Marten, Accountability of Peace Support Operations, Leyde, Nijhoff, 2005 à la p 175;Google Scholar Stahn, Carsten, “The Ambiguities of Security Council Resolution 1422 (2002)” (2003) 14: 1 EJIL 85 aux pp 9497.Google Scholar

54 Les Etats membres des Nations Unies ont encore de la peine à s’accorder sur la question.

55 Statut de Rome, supra note 49, art 27. Voir également Gaeta, Paola, “Does President Al Bashir Enjoy Immunity from Arrest?” (2009) 7: 2 J Int’l Crim J 315 aux pp 320–22.Google Scholar

56 Fouchard, supra note 42 aux pp 224-27.

57 Prosecutor v Anto Furundzija, IT-95-17/1-T, Jugement de première instance (10 décembre 1998) (Tribunal pénal international pour l’ex-Yugoslavie), disponible à: ICTY <http://www.icty.org> [Furundzija].

58 Cassese, Antonio, International Criminal Law, 2e éd, Oxford, Oxford University Press, 2008 aux pp 311–13.Google Scholar

59 Accord négocié régissant les relations entre la Cour pénale internationale et l’Organisation des Nations Unies, ICC-ASP/3/Res.1, 2004, disponsible à <http:// www.icc-cpi.int.>.

60 Verhoeven, Joe, “Mandat d’arrêt international et statut de ministre” (2002)Google Scholar, en ligne: Actualité et Droit International <http://www.ridi.org/adi/articles/2002/200205ver.htm>.

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62 Dupuy et Kerbrat, supra note 5 aux pp 221-22; Sands et Klein, supra note 20 à la page 493; Ruzié, David, “La protection des agents internationaux” dans SFDI, Les agents internationaux, Paris, Pedone, 1985, 281 à la p 311;Google Scholar Cassese, Antonio, International Law, Oxford, Oxford University Press, 2005 à la p 138;Google Scholar Cahin, Gérard, La coutume internationale et les organisations internationales: l’incidence de la dimension institutionnelle sur le processus coutumier, Paris, Pedone, 2001 à la p 436;Google Scholar Dominice, Christian, “L’immunité de juridiction et d’exécution des organisations internationales,” (1984) 187 Rec des Cours 145 à la p 220;Google Scholar David, Eric, Droit des organisations internationales, 16e éd, Bruxelles, Presses Universitaires de Bruxelles, 2005 à la p 360;Google Scholar Klein, Pierre, La responsabilité des organisations internationales dans les ordres juridiques interne et international, Bruxelles, Bruylant, 1998 à la p 228;Google Scholar Reinisch, supra note 21 à la p 2; Poirat, Florence, “Les immunités des sujets du droit international (État et organisations internationales),” dans Verhoeven, supra note 13, 11 à la p 13;Google Scholar Flauss, Jean-François, “Droit des immunités et protection internationale des droits de l’homme” (2000) SZIER 298 à la p 320;Google Scholar Seidl-Hohenveldern, Ignaz, “Functional immunity of international organizations and human rights” dans Benedek, Wolfgang et al, dir, Development and Developing International and European Law: Essays in Honour of Konrad Ginther on the Occasion of his Sixty-Fifth Birthday, Francfort-sur-le-Main, Lang, 1999, 137 à la p 138.Google Scholar

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64 FAO v INPDAI (1982), 87 ILR 1 (Cass it); Cristiani c Italian Latin-American Institute (1985), 87 ILR 20 (Cass it).

65 En mars 2009, les tribunaux israéliens ont rejeté la plainte de deux particuliers qui avaient assigné la Commission européenne. Ils l’ont fait, semble-t-il, en vertu du caractère coutumier des immunités dontjouit la Commission en tant qu’organe d’une organisation internationale. En ligne: <http://www.diplomaticlaw.com>.

66 Seidl-Hohenveldern, Voir IgnazFailure of Controls in the Sixth International Tin Agreement” dans Blokker, Niels et Muller, Sam, dir, Towards More Effective Supervision by International Organizations — Essay in Honour of Henry G. Schermers, vol 1, Boston and London, Dordrecht, 1994, 255 à la p 271.Google Scholar

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68 Salmon, JeanLibres propos sur l’arrêt de la C.I.J. du 14 février 2002 dans l’affaire relative au Mandat d’arrêt du 11 avril 2000 (R.D.C. c. Belgique) ” (2002) 35: 1–2 Rev BDI 512 aux pp 514–15.Google Scholar

69 L’immunité est accordée aux agents internationaux contre l’intervention des organes étatiques, notamment les tribunaux, et non contre celle des juridictions internationales.

70 Furundzija, supra note 57.

71 L’ONU et la Cour auraient dû faire précéder l’article 19 d’un autre article par lequel elles conviendraient que les agents de la première jouissent de l’immunité de juridiction pénale devant la seconde. Il deviendrait alors pertinent de parler de la levée de cette immunité. En l’absence d’immunité, on peut reconnaître officiellement cette inexistence et le signifier aux autorités, en l’occurrence à la Cour. Mais on ne lève pas l’immunité.

72 Toutefois, de manière générale, il semble que la fraude, le détournement, le vol et la corruption sont les infractions les plus répandues dans les organisations internationales. Voir Münch, supra note 22 aux pp 77-81.

73 UN General Assembly, “Report of the Secretary-General’s Special Advisor, Prince Zeid Ra’ad Zeid al-Hussein on ’A comprehensive strategy to eliminate future sexual exploitation and abuse in United Nations peacekeeping operations,’” Fifty-ninth Session, Doc NU A/59/710 (24 mars 2005).

74 Ne pouvant pas être jugés par les tribunaux de l’État hôte, d’une part en raison des immunités et, d’autre part parce qu’ils relèvent de la juridiction exclusive de leur État de nationalité en vertu d’accords conclus avec l’ONU, les agents indélicats étaient renvoyés dans leur pays, où ils sont rarement poursuivis. Voir Vanessa Kent, “Protecting civilians from UN peacekeepers and humanitarian workers: Sexual exploitation and abuse” dans Aoi, Chiyuki, Coning, Cedric de, et Thakur, Ramesh, dir, Unintended Consequences of Peacekeeping Operations, Tokyo/New York/Paris, United Nations University Press, 2007, 44 à la p 49.Google Scholar

75 UN General Assembly, supra note 73 au para 90.

76 UN General Assembly “Ensuring the Accountability of United Nations Staff and Experts on Mission with Respect to Criminal Acts Committed in Peacekeeping Operations,” Sixtieth Session, Doc NU A/60/980 (16 août 2006) § 27.

77 Ibid.

78 Ibid aux para 45 et s.

79 Ibid aux para 62-63.

80 Ibid au para 71 (d).

81 Ibid au para 71 (e). “Le viol, par exemple, ne relève pas de la compétence de la Cour à moins qu’il constitue un crime contre l’humanité du fait qu’il a été commis dans le cadre d’une’ attaque généralisée ou systématique lancée contre toute population civile,’ comme le prévoit le Statut de la Cour.”

82 Odello, Marco, “Tackling Criminal Acts in Peacekeeping Operations: The Accountability of Peacekeepers” (2010) 15: 2 J Confl & Sec L 347 à la p 358.Google Scholar

83 UN General Assembly, supra note 76 au para 73: “La difficulté majeure réside dans l’incertitude quant à la participation des États au traité et donc à la situation qui prévaudrait du point de vue juridictionnel dans les cas où ni l’État hôte ni l’État de nationalité de l’auteur présumé ne seraient parties au traité.”

84 Ibid au para 74.

85 Ibid aux para 75-76.

86 Knoops, supra note 50 aux pp 311-12.

87 Ibid, aux pp 314-18.

88 Dans le cas sierra-léonais, une complémentarité a été instituée: le Tribunal spécial pour la Sierra Leone ne peut juger les forces des opérations de maintien de la paix que dans l’hypothèse où l’Etat national de la personne soupçonnée d’être coupable ne veut pas ou ne peut pas lajuger. Voir Statut du tribunal spécial pour la Sierra Leone, Rés CS 1315, 2000, aux arts 1 (2) et (3).

89 UN General Assembly, supra note 76 au para 65.

90 Ibid au para 63.

91 Daillier, Forteau, et Pellet, supra note 41 à la p 794.

92 UN General Assembly, supra note 73 au para 67.

93 Kolb, Robert, Porretto, Gabriele, et Vite, Sylvain, L’application du droit international humanitaire et des droits de l’homme aux organisations internationales: Forces de paix et administrations civiles transitoires, Bruxelles, Bruylant, 2005 à la p 407.Google Scholar

94 Une autre voie efficace serait celle des autres États disposés à réprimer les infractions qui nous intéressent. Mais, jusque-là, elle n’est pas moins incertaine que celle des Etats de nationalité.

95 Delmas-Marty, Mireille, “La CPI et les interactions entre droit international pénal et droit pénal interne à la phase d’ouverture du procès pénal” (2005) Revue de science criminelle, 473 à la p 477.Google Scholar Voir également Cassese, supra note 58 aux pp 342–44.

96 Verhoeven, Joe, “Considérations sur ce qui est commun: Cours général de droit international public (2002)” (2008) 334 Rec des Cours 9 à la p 421.Google Scholar

97 Selon le modèle onusien d’accord sur le statut des forces des opérations de maintien de la paix, les soldats d’un contingent relèvent de la justice pénale du pays qui a fourni ce contingent. Voir UN General Assembly, “Comprehensive Review of the Whole Question of Peace-Keeping Operations in All Their Aspects,” Fifty-fifth Session, Doc NU A/45/594 (9 octobre 1990) au para 47(b). Le risque que les membres du personnel militaire ne soit pas jugés dans leur pays d’origine en raison d’obstacles juridiques a été considérablement réduit par les évolutions récentes. Tous les Etats membres des Nations Unies ont été formellement priés d’adapter leur droit pénal.

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