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Le Processus québécois d'enquête en matière de plaintes de discrimination: Quelques raisons de s'inquiéter

Published online by Cambridge University Press:  18 July 2014

Lucie Lamarche
Lucie Lamarche
Affiliation:
Département des sciences juridiques, Université du Québecà Montréal
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Abstract

Quebec's Human Rights Tribunal is a unique phenomenon in Canada. The creation of a forum to adjudicate human rights violations does not, however, solve the inadequacies and inefficacies of a system designed to resolve complaints of discrimination. In this essay, the author first examines the accessibility of the complaint processing system while attempting to circumscribe and characterize the outlook on intervention of the Commission des droits de la personne et des droits de la jeunesse responsible for handling complaints of discrimination. Seventy five percent of the files open yearly are rejected at one point or another of the complaint investigation process. Moreover, most of the pending files are settled between the parties involved. Treatment and settlement of complaints on an individual basis may be satisfactory enough in a context in which a complainant is viewed as a client but it is unsatisfactory in terms of fundamental human rights. Taking into account the peculiarities of the Commission's “clientele,” this essay concludes with a statistical and sociological analysis of the effect of out-of-court settlements and this clientele's prevalent non-accessibility to the justice system. These clients must be satisfied with an administrative reformulation of their right to equality. Such a transformation of how equality rights are determined is troubling.

Résumé

L'existence, au Québec, d'un tribunal des droits de la personne est unique au Canada. On doit toutefois constater que la création d'un tribunal spécialisé se destinant au respect des droits de la personne ne règle pas en ellemême les déficiences souvent invoquées par les citoyens et les citoyennes au chapitre de l'efficacité des mécanismes de résolution des plaintes de discrimination. Le présent article a pour but d'analyser le processus de traitement des plaintes et, d'autre part, de qualifier la philosophie d'intervention de la Commission des droits de la personne et des droits de la jeunesse, responsable du processus de traitement des plaintes de discrimination. Soixante-quinze pourcent des dossiers annuellement ouverts auprès de la commission se soldent par le rejet administratif de la plainte et ce, à diverses étapes du processus. Par ailleurs, la quasi-totalité des dossiers non fermés à diverses étapes de la procédure font l'objet d'un règlement entre les parties. L'individualisation des solutions et du traitement des plaintes qu'encourage la recherche de la satisfaction du client-plaignant, si elle constitue une approche alléchante, n'en demeure pas moins insatisfaisante lorsqu'il s'agit des garanties liées aux droits fondamentaux de la personne. Compte tenu des caractéristiques de la «clientèle» de la Commission des droits de la personne et des droits de la jeunesse, cet article propose en conclusion un lien statistique et sociologique entre l'incidence de la rècherche de règlements hors cour et le non accès plus général à la justice de cette même clientèle. Elle doit se contenter de la reformulation administrative du coût des atteintes à son droit à l'égalité. Cette moindre part de justice est inquiétante.

Type
Research Article
Information
Canadian Journal of Law and Society / La Revue Canadienne Droit et Société , Volume 12 , Issue 1 , Spring/printemps 1997 , pp. 35 - 69
Copyright
Copyright © Canadian Law and Society Association 1997

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References

1. Voir la Charte des droits et libertés, LL.R.Q.c, art. 101[ci-après La Charte].

2. Pour les fins du présent texte, les expressions «Commission des droits de la personne» et «Commission» réfèrent à la Commission des droits de la personne et des droits de la jeunesse, résultat du récent amalgame de la Commission des droits de la personne et de la Commission de protection des droits de la jeunesse. Voir Loi sur la Commission des droits de la personne et des droits de la jeunesse, L.Q. 1995, c. 27Google Scholar, entrée en vigueur le 7 décembre 1995.

3. Voir La Charte, supra note 1, art. 80.

4. Voir Québec, Assemblée nationale, Commission permanente des institutions, «Examen des orientations, des activités et la gestion de la Commission des droits de la personne» dans Journal des débats: commission permanente des institutions aux pp. CI–61 (24 mars 1988)Google Scholar.

5. Voir Loi modifiant la Charte des droits et libertés de la personne concernant la Commission et instituant le Tribunal des droits de la personne, L.Q. 1989, c. 51Google Scholar, entrée en vigueur le 10 décembre 1990 [ci-après Loi modifiant la Charte].

6. Voir, ci-dessous, section 3.2, «La Recevabilité». Un dossier ouvert est un dossier comportant une plainte de discrimination jugée de lajuridiction de la Commission et recevable.

7. Voir, ci-dessous, section 4.3, «Les Règlements au stade de l'enquête».

8. Voir, par exemple, de l'échelle, Au Bas, Un dangereux glissement: Des faits troublants sur la Commission des normes du travail, Montréal, juin 1994Google Scholar [non publié].

9. Voir Franck Lambert et Ministère du tourisme du Québec et Ministère de la main d‘oeuvre, de la sécurité du revenu et de la formation professionnelle et al (23 décembre 1996) 500-53-000028-959, (T.D.P.Q.) M. le juge Brassard, [ci-aprés Lambert]. À la p. 3, le tribunal, dans ses considérants justifiant la Commission a cessé d'agir pour le plaignant, cite un extrait de la décision reconnaissant que «malgré des conclusions d'enquête qui pourraient constituer de la discrimination dans les conditions de travail […] le comportement du plaignant, le préjudice pécuniaire peu important […] risquent d'indisposer un Tribunal ou du moins de le distraire de l'enjeu juridique important.» Et, à la p. 32: «[L]e fait que les dommages matériels aient été peu importants n'a pas indisposé le Tribunal.» Cette affaire remettait en cause l'importante question du respect des lois du travail et du Code du travail dans le cas des mesures d'insertion au travail, ou plans de redressement, imposés aux bénéficiaires de la sécurité du revenu. La décision a été portée en appel.

10. Voir, ci-dessous, sections 4.4, «La Décision de fermer le dossier de l'enquête» et 5, «L'Émission des propositions de mesures de redressement de la dissimulation suite à l'enquête».

11. Ces catégories constituent près de 70% des types de règlements obtenus. Voir, ci-dessous section 4.3, «Les Règlements au stade de l'enquête».

12. Voir, ci-dessous, section 4.3 et 4.4.

13. C'est aussi le cas des législations de l'Alberta, de Terre-Neuve et de la Colombie-Britannique. La loi canadienne sur les droits de la personne, ainsi que les lois du Manitoba et de la Saskatchewan, permettent également le dépôt d'une plainte par toute personne. Voir les articles 19(1) et ss. du Individual's Rights Act (Alberta), les articles 20(1) et ss. du Human Rights Code (Terre-Neuve), les articles 11(1) et ss. du British Columbia Human Rights Act (B.-C), l'article 22(1) et ss. du Code des droits de la personne (Manitoba) et les articles 27(1) et ss. du Saskatchewan Human Rights Code (Sask.). Pour une analyse synoptique de cette question, voir Lamarche et Poirier, supra note * à l'annexe 1.

14. Examen des Rapports annuels de 1976 à 1984. Ces rapports départissent les demandes faites à la Commission selon qu'il s'agit d'un homme, d'une femme ou d'un organisme. De 1981 à 1984, les rapports annuels indiquent le nombre de dossiers ouverts par requérant, en mentionnant s'il s'agit d'une demande fake par un individu ou par un organisme (aucune distinction homme/femme). De 1988 a 1990, les rapports annuels font le détail des dossiers ouverts en mentionnant la répartition des requérant-e-s selon les motifs et les secteurs de discrimination.

15. Calculé à partir des données issues des Rapports annuels de 1981 à 1984 et de 1988 à 1990, ibid.

16. Voir les Rapports annuels de 1988,1989 et 1990, ibid.

17. Voir Rapport annuel de 1990, ibid., à la p. 16.

18. Ibid.

19. Ibid.

20. En 1993, le Tribunal des droits de la personne a été appelé à définir les situations possibles de litispendance et les conditions d'existence de celle-ci dans les affaires C.D.P.Q. c. Ville d'Aylmer, [1993] R.J.Q. 333 (T.D.P.Q)Google Scholar; Voltaire c. Commission scolaire Chomedey Laval, [1993] R.J.Q. 340Google Scholar (T.D.P.Q.) et Poliquin c. Collège de Victoriaville, [1993] R.J.Q. 350 (T.D.P.Q.)Google Scholar.

21. Examen des Rapports annuels s'échelonnant de 1979 à 1992. Toutefois, le Rapport annuel de 1985 ne fait pas mention de la répartition des mis en cause.

22. Selon la pratique établie dans le domaine des relations industrielles, la petite entreprise se définit par rapport au nombre de travailleurs et travailleuses qu'elle emploie. Le nombre d'employés est habituellement inférieur à 50.

23. Voir Loi modifiant la Charte, supra note 5.

24. Les lois fédérale (art. 41) et provinciales de l'Ontario (art. 33), du Yukon (art. 19(1)) et de la Colombie-Britannique (art. 11(4) et 13(1)) component des dispositions équivalentes à l'article 77 de la Charte, lesquelles permettent à leur commission respective de refuser d'agir avant de débuter une enquête. De plus, la loi canadienne permet à la commission de refuser d'agir dans le cas où la victime n'a pas épuisé tous les autres recours (art. 41). Par ailleurs, les dispositions des lois de l'Alberta (art. 20(4)), de la Saskatchewan (art. 27(4)) et du Nouveau-Brunswick (art. 18(2)) préoient que la commission peut cesser d'agir en tout temps si elle juge que la plainte est non fondée (without merit). Pour une analyse synoptique de cette question, voir Lamarche et Poirier, supra note *, à l' annexe 1.

25. Voir Rapport annuel de 1993.

26. Voir Marianne Lisenko et al. c. Société zoologique de Granby et al. (8 mars 1994), 460-53-000001-938 (T.D.P.Q.).

27. Ibid., à la p. 6. Le tribunal a eu l'occasion de raffiner depuis son interprétation de l'article 84 de la Charte. Voir Louisette Francoeur c. P.G. du Québec et al (1 décembre 1994), 200-53-000001-946 (T.D.P.Q.) Mme la juge Rivet [ci-après Francoeur). La Cour d'appel a récemment pris en délibéré l'appel de cette décision.

28. Règlement sur le traitement des plaintes et la procédure applicable aux enquêtes, (1991) D. 290-91, 123, G.O.Q. 1991.II.1458 adopté en vertu du pouvoir de réglementer de la Commission prévu à l'article 99(2) de la Charte.

29. Le tribunal avait rendu, en 1995, 82 décisions finales et 21 décisions interlocutoires. Nous soustrayons de ce nombre les dossiers où les jugements n'ont pas mis fin au dossier et pour lesquels le tribunal a rendu éventuellement une décision sur le fond (7 dossiers), ce qui donne un total de 96 dossiers.

30. Supra note 27.

31. Ibid.

32. Le Tribunal des droits de la personne a rejeté cette interprétation de la Charte.

33. Voir, ci-dessous, section 4.4, «La Décision de fermer le dossier d'enquête».

34. De plus, et pourquoi ne pas le dire clairement, peut-on imaginer que le législateur ait aeu l'intention de créer un tribunal destiné a n'entendre qu'une quinzaine de causes annuellement, ce qui serait le cas si la Cour d'appel recevait les preventions du Procureur général du Québec dans l'affaire Francoeur, supra note 27.

35. Voir, par exemple, Lambert, supra note 9.

36. Cette charge est à peu près constante depuis 1986 si l'on tient compte de la note méthodologique aux rapports annuels des années 1992 et suivantes.

37. Voir Les Enquêtes à la Commission des droits de la personne: Processus et résultats, Montréal, Commission des droits de la personne, 1993 à la p. 7Google Scholar [ci-après Les Enquêtes].

38. Ibid. à la p. 8.

39. Loi modifiant la Charte, supra note 5.

40. Supra note 37.

41. Ibid. aux pp. 18–19.

42. Principes directeurs applicables à la procédure d'enquête, adoptés à l'unanimité par l'Assemblée des commissaires à leur 35le séance tenue le 30 novembre 1990. Résolution COM-351-5.5 [ci-après Principes directeurs].

43. Comme l'enquêteur est aussi habilité à émettre des subpoenas, la personne ainsi contrainte pourra être représentée par avocat sur cette seule question de la contraignabilité. Voir Principes directeurs, ibid., art. 9.

44. À moins, bien sûr, que la demande d'enquête ne soit refusée pour l'une ou l'autre des considérations énumérées à l'article 77 de la Charte.

45. Voir Principes directeurs, supra note 42, art. 7: «L'enquête devra être impartiale, permettre aux parties d'exposer leur point de vue et devrà aviser toute personne à qui une violation est reprochée du dépôt d'une plainte.»

46. Voir la loi manitobaine (art. 34(a)), celle de Terre-Neuve (art. 27(1)), de la Saskatchewan (art. 30(la)), et de l'Ontario (art. 38(2)(a)), lesquelles prévoient expressément que la plainte sera prise en charge par la Commission. Dans le cas du Nouveau-Brunswick (art. 33), de la Nouvelle-Écosse (art. 32(1) et 33(a)) et l'Ile du Prince-Édouard (art. 25(1)), il semble qu'il s'agisse d'un devoir implicite. Pour une analyse synoptique de cette question, voir Lamarche et Poirier, supra note *.

47. Voir La Charte, supra note 1, art. 78(2).

48. Il faut ajouter les 18 dossiers classés parmi les désistements mais dont le motif consiste dans l'acceptation, par le plaignant, de l'opinion de la Commission à l'effet qu'il y aurait insuffisance de preuve ou encore qu'il s'agissait d'un cas visé par la Charte, art. 20.

49. Les Enquêtes, supra note 37 aux pp. 40–41.

50. Pour une analyse synoptique de cette question, voir Lamarche et Poirier, supra note * à l'annexe 1.

51. Les Enquêtes, supra note 47 aux pp. 36 et 66.

52. Voir, entre autres, les décisions Commission des droits de la personne (pour Patrick Larente) c. Lucien Gauthier et Gestion L.E. Gauthier Ltée, [1994] R.J.Q. 253Google Scholar [ci-après Gauthier] et Commission des droits de la personne (pour J. Drouin) c. L. Whittom et J. Lavallée, (1994), 20 C.H.R.R., D/349 (T.D.P.Q.) [ci-après Drouin]. Dans ces affaires, la décision de la Commission de saisir le tribunal constitue le résultat d'une démarche concertée au sein même de la Commission. Soulignons toutefois que le mis en cause dans l'affaire Larente n'a pas comparu devant le tribunal et que la décision Drouin est portée en appel. Dans ce dernier cas, la Commission n'a pas jugé opportun de joindre à ses arguments—destinés à convaincre le Tribunal d'une discrimination en matière de location résidentielle fondée sur le stataut d'assistée sociale de Madame Drouin—le motif concurrent de discrimination fondée sur le sexe de la plaignante et ce, malgré la preuve d'expertise disponible.

53. Voir Lemonde, Lucie et Côté, AndréeDiscrimination et Commission des droits de la personne, Montréal, Saint-Martin, 1988Google Scholar.

54. Les Enquêtes, supra note 37, tableau 3 à la p. 31.

55. Ces informations ont été obtenues suite à un échange de correspondance entre la chercheure, la directrice de la Direction des enquêtes, Me Jennifer Stoddart et Madame Renée Lescop de la même direction, 19 septembre 1994.

56. L'ajout d'un astérisque signifie que la portée de l'acte accompli revêt des dimensions systémiques dans la mesure où il est susceptible de bénéficier à d'autres personnes que le plaignant seulement.

57. Voir le deuxième alinéa du paragraphe premier de l'article 77 et le quatrième alinéa du paragraphe deuxième de l'article 77 de La Charte; Rapports annuels, supra note 14.

58. Les Enquêtes, supra note 37 à la p. 39.

59. Voir Gauthier, supra note 52. Ce jugement sera éventuellement cité dans CDPQ c. Ginette Dion et Lucie Bertrand (19 décembre 1994), 540-53-000001-945 (T.D.P.Q.), décision du 19 décembre 1994 Mme la juge Rivet.

60. Voir Drouin, supra snote 52. Cette décision a été portée en appel (C.A.M. 500-09-000153-940).

61. Supra note 52.

62. Voir, à titre d'exemple, Francoeur, supra note 27; Francine D'aoust c. Sylvie Vallières et Caisse populaire de Buckingham (1994), 19 C.H.R.R. D/322Google Scholar (T.D.P.Q.). Il s'agit, dans ce dernier cas, du refus d'une institution prêteuse de consentir un prêt hypothéeaire à une bénéficiaire de l'aide sociale, en fondant ce refus sur la condition sociale de la requérante. Le tribunal a accueilli la demande.

63. La Commission peut également s'adresser en cas d'urgence au Tribunal lorsqu'elle a des raisons de croire que la vie, la santé ou la sécurité d'une personne victime de discrimination ou d'exploitation est menacée, ou qu'il y a risque de perte d'un élément de preuve (art. 81). De même, elle peut demander au Tribunal qu'une mesure soit prise contre quiconque exerce ou tente d'exercer des représailles contre une personne, un groupe ou un organisme intéressé par un cas de discrimination ou d'exploitation, que ce soit à titre de victime, de plaignant, de témoin ou autre. Voir l'article 82 de la Charte.

64. Ces informations nous ont été fournies par la Direction des enquêtes dans une lettre datée du 24 août 1994.

65. Cette recommandation a mené à la décision du Tribunal des droits de la personne dans CDPQ c. Ville de Montréal et Claude Poirier (7 avril 1994), 500-53-00015-931 (T.D.P.Q.), Mme la juge Rivet.

66. Cette question a récemment fait l'objet d'un recours initié par le plaignant devant le Tribunal des droits de la personne du Québec. Voir Sylvain Lévesque c. Procureur général du Québec et Sûreté du Québec D.T.E. 95T-240 (T.D.P.Q.) (requête en irrecevabilité rejetée le 12 décembre 1994).

67. Cette recommandation a mené à la décision du Tribunal des droits de la personne dans CDPQ c. Ville de Montréal et Éric Martel, [1994] R.J.Q. 2097Google Scholar.

68. Cette recommandation a mené à la conclusion d'un programme d'accès a l'égalité entre la Commission scolaire concernée et la Commission des droits de la personne. Voir Groupe d'enseignantes de l'École polyvalente Thérèse Martin et al et Commission Scolaire de l'Industrie, resolution CP-256.7 adoptée lors de la 256e séance de la Commission (12 Janvier 1994) et recommandant l'éaboration d'un programme d'accès à l'égalité.

69. Le Tribunal a rendu jugement dans cette affaire le 28 janvier 1994. Voir Commission des droits de la personne (pour C. Deschênes) c. Coopérative d'habitation Tournesol de Longueuil et P. Lavallée, [1994] R.J.Q. 843Google Scholar. Il a infirmé la position de la Commission selon laquelle le recours à un formulaire identifiant le statut de bénéficiaire de l'aide sociale aux fins de la procédure d'admission dans une coopérative d'habitation est contraire à la Charte.

70. Un groupe de requérants a récemment introduit une requête en jugement déclaratoire devant la Cour supérieure du Québec à cet égard. Voir Monik Audet et al c. Procureur général du Québec (12 août 1954) Montréal, 500-05-009190-941 (C.S.).