América Latina siempre ha sido central para la configuración, interpretación y operación del campo de la justicia transicional. Empezando a fines de la década de 1980 con las contribuciones de juristas interesados en las transiciones democráticas luego de las dictaduras en el Cono Sur, la firma del Acuerdo de Paz en Guatemala en 1996, y la Comisión de la Verdad y Reconciliación en Perú, hasta el caso más reciente de Colombia, la academia y el activismo en América Latina han contribuido de manera significativa a la teoría y práctica de la justicia transicional. Este ensayo explora una cuestión central para los procesos recientes de justicia transicional: la interacción y posibles contradicciones entre el objetivo de poner fin a un conflicto interno violento y las demandas que impone el Derecho internacional. Colombia sirve como ejemplo, en tanto el caso colombiano está informado por todas las experiencias anteriores, pero también porque es el primer proceso de justicia transicional que se desarrolla en la región desde la entrada en vigor de la Corte Penal Internacional. Si bien el proceso colombiano aún está siendo implementado, y es demasiado pronto para definir su éxito o fracaso, ofrece un punto de vista importante acerca de las interacciones difíciles, complejas y profundas entre el Derecho internacional, la paz interna y la justicia transicional. Este ensayo explora así la manera como los actores locales y externos involucrados en la negociación e implementación del Acuerdo presentaron el Derecho internacional como si fuera unívoco y universal, como si no hubiese interpretaciones en competencia dentro de la disciplina, y como si fuera neutral en relación con las discusiones políticas internas. Sobre la base de este análisis, el ensayo busca arrojar luz acerca de los usos ideológicos del Derecho internacional.
Uso Estratégico del Derecho Internacional durante las Conversaciones de Paz
Por más de sesenta años, un conflicto armado interno tuvo lugar en Colombia entre grupos guerrilleros izquierdistas, el Estado y grupos paramilitares, caracterizado, al igual que otros conflictos armados internos, por violencia y violaciones masivas a los derechos humanos. A partir de la década de 1980, hubo varios intentos de procesos de paz con distintos grupos guerrilleros, muchos de ellos fallidos o con resultados parcialesFootnote 1. Entre 2012 y 2016, el gobierno del Presidente Juan Manuel Santos y las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC-EP, el grupo guerrillero más grande del país) celebraron conversaciones de paz en La Habana, Cuba. Luego de varios acuerdos parciales, el 26 de septiembre de 2016 se firmó un Acuerdo Final de Paz en Cartagena, el cual debía ser refrendado en un plebiscito en el que la ciudadanía debía votar por “Sí” o por “No”. El resultado fue una victoria del “No”, con el 50,2% de los votos, contra el 49,7% de los votos por el “Sí”. Esto llevó a una renegociación del Acuerdo, tomando en consideración las objeciones de los que se oponían a él. El segundo —y definitivo— Acuerdo Final de Paz fue firmado el 24 de noviembre de ese año, en el Teatro Colón de Bogotá.
Durante las conversaciones de paz en La Habana, el Derecho internacional estuvo presente con un mayor protagonismo que en todos los procesos de paz anteriores en el país. El lenguaje utilizado por diferentes actores, tanto local como internacionalmente, durante las negociaciones describía un Derecho internacional unívoco y universal. En este texto sostenemos que el Derecho internacional fue utilizado en al menos tres formas distintas a lo largo de las negociaciones del Acuerdo de Paz: 1) como un conjunto de reglas para imponer límites a la paz; 2) como una herramienta que abre las posibilidades a la representación de las víctimas o a la discusión de ciertas cuestiones; y 3) como garantía de lo acordado.
Para los políticos de derecha que se oponían al acuerdo, el Derecho internacional fue utilizado como un conjunto de reglas que determinaba un marco rígido sobre lo que podía incluirse en este tipo de acuerdos. Desde esta perspectiva, su interpretación del Derecho internacional era un eslabón que no podía ignorarse, ya que el contexto jurídico internacional actual imponía obstáculos rígidos a la paz, y por consiguiente permitía justificar que no se firmase el Acuerdo de Paz.
Esta instrumentalización del Derecho internacional fue especialmente prevalente al discutirse la responsabilidad penal, en particular los tipos de sanciones que podían y no podían incluirse en el Acuerdo. Por ejemplo, en los inicios de las negociaciones, las FARC fueron enfáticas en sostener que el Acuerdo no era un proceso de sumisión, rendición o castigo, y que no tenían planeado pasar ni un día en la cárcelFootnote 2. La respuesta del gobierno, por su parte, fue señalar que Colombia estaba obligada por el Derecho internacional y que el proceso era seguido en forma muy pormenorizada por tribunales internacionales que exigían la persecución penal de los crímenes internacionalesFootnote 3. En este contexto, los roles de la Corte Interamericana de Derechos Humanos y la Corte Penal Internacional fueron presentados como espadas que colgaban sobre Colombia, amenazando caer sobre el Acuerdo si se violaban sus reglas y disposiciones.
En particular, se percibía a la Corte Penal Internacional como un límite claro a las negociaciones de paz y como un obstáculo para lograr una paz negociadaFootnote 4. El contenido del Estatuto de RomaFootnote 5, los pronunciamientos constantes de la Fiscalía de la CorteFootnote 6 (con un examen preliminar sobre Colombia abierto desde 2004), junto a la larga historia de rechazos a las amnistías totales por crímenes de lesa humanidad y violaciones graves a los derechos humanos en el sistema interamericano de derechos humanosFootnote 7, probablemente influyeron en las FARC de manera que cambiaron su posición inicial que rechazaba todo tipo de castigo y de responsabilidad por sus acciones, y aceptaron una propuesta de justicia alternativa.
Para los actores progresistas, por su parte, el Derecho internacional era visto como una herramienta que podía abrir nuevas posibilidades. Varios juristas sostienen que el establecimiento de un Subcomité de Género —las cuestiones del Acuerdo de Paz se discutían en subcomités temáticos, y este en particular incluía delegadas de dieciocho organizaciones feministas, un representante del gobierno y uno de las FARC— amplió el espectro de aquellas personas que se consideraban a sí mismas víctimas (a través de incluir, por ejemplo, el sufrimiento de la población LGBTI) y puso en primer plano el rol de las mujeres en el conflictoFootnote 8. En la misma línea, el proceso de negociación y los Acuerdos de Paz fueron una plataforma a través de la cual las víctimas y las minorías buscaron obtener reconocimiento político, social, económico y jurídico. Esto fue importante para los actores locales y una inspiración para futuros procesos internacionales.
A pesar de las posibilidades que brindaba el Derecho internacional, el Acuerdo de Paz colombiano tuvo una mirada muy limitada en materia de igualdad. Luego del rechazo del Acuerdo, los políticos conservadores limitaron su impulso distributivo todavía más. Por ejemplo, el Acuerdo se centró en la igualdad de derechos para las mujeres y la población LGBTQI, en lugar de una perspectiva de género en tanto construcción social con más matices, a menudo asimilando el término “género” al de “mujer”. Además, el Acuerdo definió la violencia contra la población LGBTQI y las mujeres como marginal y producida por la guerra, en lugar de entender el carácter histórico y estructural de la desposesión sobre los recursos y la violencia patriarcal sufrida tanto por personas LGBTQI y las mujeres que también está presente en la forma y la sustancia del Derecho internacionalFootnote 9. En cualquier caso, el alcance de la redistribución de recursos y de poder a partir de consideraciones de género quedó más limitado luego del rechazo del Acuerdo en el plebiscito. De hecho, una de las demandas de cambio más fuerte de los opositores al Acuerdo de Paz fue la eliminación de la expresión “género”, al apuntar como un ataque contra la familia colombiana la inclusión de protecciones especiales para la población LGBTQI y de reemplazar la concepción binaria de mujer/hombre por la de “género”. Cuando el texto del Acuerdo fue modificado, la expresión “inclusión de género” fue reemplazada por la más tradicional “perspectiva de derechos de las mujeres”Footnote 10.
Finalmente, el Derecho internacional también ha sido visto como una base para exigir el cumplimiento. Las partes esperaban que, al invocar el Derecho internacional, el Acuerdo de Paz, incluyendo su marco de justicia transicional, sería menos propenso a cuestionamientos por parte de gobiernos futuros que se opusiesen a él. Con ese fin, adhirieron a todos los instrumentos internacionales disponibles. Por ejemplo, se decidió depositar el tratado en Suiza como un Acuerdo Especial en “los términos del Artículo 3 común a todos los Convenios de Ginebra de 1949”; el gobierno colombiano formuló una declaración unilateral ante el Secretario General de las Naciones Unidas; y se solicitó que el Acuerdo fuese incluido en una Resolución del Consejo de SeguridadFootnote 11.
No pretendemos sugerir que haya solo una interpretación correcta del Derecho internacional. Mientras algunos de estos usos estratégicos se contradicen entre sí, otros pueden ser complementarios, y, en cualquier caso, ellos esconden las agendas políticas de quienes los protagonizan. El Derecho internacional es, como todo derecho, un campo en el que se desarrollan batallas interpretativas, en las que diferentes actores políticos pertenecen a distintas corrientes ideológicas y defienden sus posiciones en esos términos. Su interpretación está de esa forma permeada por diferentes agendas que tienen consecuencias muy concretas.
Riesgos y Desafíos del Derecho Internacional como Cuerpo Normativo Coherente
Sostener que el Derecho internacional es un cuerpo de reglas y regulaciones con estándares únicos y neutrales no solo oculta las agendas políticas de quienes lo utilizan estratégicamente, sino que tiene consecuencias adicionales. Una de ellas es que tiende a ver el diseño del Derecho internacional como una imposición unívoca, extranjera, sobre la que los individuos tienen poca influencia, en contraste con un campo en que el contexto a veces proporciona oportunidades para el diálogo, la interacción y la impugnación.
Percibir la influencia jurídica como una línea recta desde lo internacional a lo interno oculta la relación en las dos direcciones, en la que el Derecho internacional es influenciado y modificado constantemente por el derecho interno. También oculta la posibilidad de que la creación y modificación del Derecho internacional provenga de distintas partes del mundo, y no solo de ciertos centros de conocimiento —como Europa y los Estados Unidos—, sino también de los Estados del Sur Global, que enfrentan similares desafíos jurídicos y políticos y responden a través de soluciones innovadoras, tanto internacionales como internas.
Por ejemplo, entre las transformaciones prominentes en el ámbito de la justicia transicional en América Latina está la prohibición de amnistías por crímenes cometidos en el contexto de violaciones graves a los derechos humanos. Tanto en Perú como en otros Estados que han experimentado transiciones de la dictadura a la democracia en el Cono Sur, se han dictado leyes que han otorgado amplios indultos, amnistías y otras formas de perdón, las que buscaban proteger a los perpetradores de crímenes de la rendición de cuentas por todo delito posible que hubiese sido cometido durante los períodos de autoritarismo. Como se señaló precedentemente, la Corte Interamericana de Derechos Humanos, a través de un cuerpo de jurisprudencia amplio, prohibió las amnistías absolutas y estableció que ellas eran contrarias a las obligaciones internacionales de los EstadosFootnote 12. Estas importantes decisiones, que confirieron gran legitimidad al sistema interamericano de derechos humanos, no fueron un logro que surgió exclusivamente del Derecho internacional, sino que fueron una colaboración entre jueces y movimientos locales de derechos humanos que procuraron encontrar maneras de luchar contra la impunidad a pesar de los ordenamientos jurídicos internos existentes.
El caso colombiano es un ejemplo de esta influencia en los dos sentidos. Como describimos antes, durante las negociaciones en La Habana, hubo muchas discusiones acerca de si los mecanismos de penas alternativas y de justicia transicional podían definirse internamente sin violar las obligaciones internacionales del Estado. Sin duda, esto muestra la influencia del marco jurídico internacional, especialmente en términos del Derecho penal internacional, Derecho internacional de los derechos humanos y Derecho internacional humanitario, durante las negociaciones. Sin embargo, la influencia no fue en un solo sentido. De hecho, la interpretación inicial de la Fiscalía de la Corte Penal Internacional sobre varios aspectos clave del sistema de justicia transicional propuesto fueron cambiando a medida que el proceso de paz avanzaba: la Fiscalía pasó de ser una voz muy crítica del proceso, a una defensora de lo que se había acordadoFootnote 13. Otro ejemplo de esta interacción en ambos sentidos en el caso colombiano es el diseño del componente judicial: la red de instituciones que forman parte del sistema de justicia transicional —el Sistema Integral de Verdad, Justicia, Reparación y No Repetición— es producto de discusiones complejas y técnicas con actores tanto nacionales como internacionales. En ese marco, la Jurisdicción Especial para la Paz —que no es un tribunal híbrido, sino interno— puede aplicar tanto Derecho internacional como nacional en sus decisiones, incluyendo lo que podría considerarse penas alternativas (que no conllevan tiempo en prisión).
En suma, estas innovaciones en el diseño y el funcionamiento del sistema pueden influenciar cómo se entiende la impunidad y el castigo no solo desde la perspectiva local, sino también internacional.
Conclusión
En la relación entre el Derecho internacional y la paz, y entre el Derecho internacional y la justicia transicional, el Derecho internacional a menudo es presentado como un derecho externo y neutral que se aplica de manera estandarizada y apolítica a contextos internos complejos y convulsionados. Analizar sus usos estratégicos, como nos hemos propuesto aquí, revela los objetivos políticos que se esconden bajo la supuesta neutralidad del Derecho internacional y, a la vez, brinda una serie de herramientas para entender quién gana y quién pierde cuando prevalece una determinada interpretación.
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