¹ Musgrave, Richard A., The Theory of Public Finance (New York, 1959).Google Scholar

² Lindblom, Charles, « The Science of Muddling Through », Public Administration Review, XIX, no 2 (printemps 1959), 79–88.CrossRefGoogle Scholar

³ The Politics of the Budgetary Process (Boston, 1964), 3–4.

⁴ « The Political Economy of Efficiency: Cost-Benefit Analysis, Systems Analysis and Program Budgeting », Public Administration Review, xxvi, no 4 (déc. 1966), 292–3.

⁵ « The Budget and Democratic Government », in Martin, Roscoe C., éd., Public Administration and Democracy (Syracuse, 1965), 96–7Google Scholar: « Budgeting is and must remain a political process. If it is to be a democratic process those who are vitally affected must have an opportunity to be heard. The costs and benefits of government programs thus come to be reflected in the expressed feelings of persons and interest groups in terms of the intensity of demand for public programs and sensitivity to their costs… What we have left are some old-fashioned notions about the importance of a budget organization that, hopefully, provides a center of executive responsibility so that elected officials may ultimately be held responsible ».

⁶ « The Self-Fulfilling Prophecy », chap. 7 de Social Theory and Social Structure (New York 1949).

⁷ An Economic Theory of Democracy (New York, 1957), chap. 4.

⁸ Downs, Anthony, « Why the Government Budget Is Too Small in a Democracy », World Politics, XII, no 4 (juillet 1960), 542–60.Google Scholar

⁹ Cf. Roig, Charles, « Planificateurs et planification aux Etats-Unis », L'actualité économique, XLIII, no 2 (juillet-sept. 1967), 280–329.CrossRefGoogle Scholar

¹⁰ Cf. en français Vergeot, Jean, Les plans dans le monde (Paris, 1970), 109 ss.Google Scholar

¹¹ Les principaux documents de base sont « Statement by the President to Cabinet Members and Agency Heads on the New Government-Wide Planning and Budgeting System, August 25, 1965 », « Memorandum from the President to the Heads of Departments and Agencies on the Government-Wide Planning, Programming, and Budgeting System, November 17, 1966 », Bureau of the Budget, « Bulletin to the Heads of Executive Departments and Establishments: Planning-Programming-Budgeting (PPB), July 18, 1967 », « Statement of Charles L. Schultze, Director, Bureau of the Budget », in US Senate, 90th Congress, 1st Session, Subcommittee Hearings on National Security and International Operations, Part I, 19–32 et us Office of Management and Budget, « Circular No. A-ll, June 21, 1971 ». La plupart des manuels américains consacrés au PPBS reproduisent en appendice l'un ou l'autre de ces documents, cf. inter alia Lyden, Fremont J. et Miller, Ernest G., éds., Planning Programming Budgeting: A Systems Approach to Management (Chicago, 1967)Google Scholar, et Davis, James W., éd., Politics, Programs, and Budgets (Englewood Cliffs, NJ, 1969).Google Scholar

¹² Il semble paradoxal que ce soient les Etats jusqu'ici sans planification économique qui poussent le plus loin la planification budgétaire, PPBS américain (rentabilité au regard des objectifs) et Finanzplanung allemande s'étendant à toutes les dépenses du Bund, des Länder et des communes. C'est, en Allemagne fédérale, la loi du 8 juin 1967, dénommée Gesetz zur Förderung der Stabilität und des Wachstums der Wittschaft. Elle comporte la création d'une réserve de compensation conjoncturelle en même temps que l'institution de budgets pluriannuels. Le texte de cette loi est reproduit dans König, Heinz, Wandlungen der Wirtschaftsstruktur (Berlin, 1971).Google Scholar

¹³ M.A. Demirdache, fonctionnaire au Conseil de Trésor du Canada, lors d'un séminaire portant sur le PPBS, le 13 Janvier 1972 à l'Ecole Nationale d'Administration Publique (Université du Québec).

¹⁴ Les manuels consacrés au PPBS explicitent abondamment ce concept d'analyse systémique. Il ne s'agira ici que d'en dégager les éléments majeurs. On lira avec intérêt E.S. Quade, « Systems Analysis Techniques for Planning-Programming-Budgeting », in Lyden et Miller, Planning Programming Budgeting, 292–312.

¹⁵ M. Pierre Boucher, participant au panel consacré à la rationalisation des choix budgétaires, lors de la réunion annuelle de la Société canadienne de science politique, à Sherbrooke, le 15 octobre 1971.

¹⁶ M. Francis Fox, du cabinet du Premier Ministre du Canada, lors de conversations personnelles multiples avec l'auteur. II participait également au séminaire du 13 Janvier 1972 à l'ENAP.

¹⁷ « I recall when we were originally developing the basic nomenclature in 1964, a good deal of discussion occurred as to whether or not we should elevate the term “analysis” or even “systems analysis” to part of the title of the new system. “Analysis,” however, seemed to some to be a frightening and forbidding word conjuring up as it does in Washington massive computers, and PH.D.'S in mathematics and economics. Of course the word “planning” is also somewhat frightening in our political lexicon, but seemed more acceptable. In any case, we ended up with “PPBS” ». Entrevue personnelle : M. William Capron, à Washington le 27 juin 1971.

¹⁸ C'est plus ou moins le reproche que plusieurs ont par exemple formulé à l'endroit du huitième rapport annuel du Conseil é'conomique du Canada, publié en septembre 1971. Les recommandations du Conseil en vue d'une « meilleure » prise de décision tiennent parfois du mythe plus que de la rationalité. Le Financial Times parlait même d'ecran de fumée, dans son édition hebdomadaire du 27 septembre 1971, pour décrire les conclusions de ce rapport. Le Conseil recommande une planification à plus long terme par le gouvernement canadien, mais n'explique pas pourquoi il y en a eu si peu jusqu'à présent ni comment cette lacune peut être comblée.

¹⁹ « Agencies are no longer required to submit with their budget submissions the multi-year program and financing plan, program memoranda and special analytical studies as formally specified in Bulletin No. 68–9… « Circular No. A-ll, June 21, 1971 ». Je dois cette référence à mon collègue André Bernard.

²⁰ Le passage des théories budgétaires « incrémentales » aux théories budgétaires téleologiques est mis en lumière dans Schick, Allen, « The Road to PPB: The Stages of Budget Reform », Public Administration Review, XXVI, no 4 (déc. 1966), 243–58.CrossRefGoogle Scholar

²¹ Une méthodologie permettant d'évaluer de tels programmes a été élaborée par Deniston, O.L.et al., « Evaluation of Program Effectiveness », Public Health Reports, 83 (avril 1968), 323–35.CrossRefGoogle ScholarPubMed

²² « Cost-benefit ratios are difficult to work out in an area in which the pursuit of program goals is not primarily a matter of spending money », M.R. Robinson, du Conseil du Trésor du Canada, au séminaire de l'Ecole nationale d'administration publique de l'Université du Québec, le 13 janvier 1972.

²³ Administrative Behavior (2ième éd., New York, 1957).

²⁴ Schick, « The Road to PPB », 257.

²⁵ «PPB probably takes an overly mechanistic view of the impact of form on behavior and underestimates the strategic and volitional aspects of budget making. In the political arena, data are used to influence the “who gets what” in budgets and aspirations. If information influences behavior, the reverse is also true. Indeed, data are more tractable than roles; participants are more likely to seek and use data which suit their preferences than to alter their behavior automatically in response to formal changes. All this constrains, rather than negates, the impact of budget form ». Ibid.

²⁶ Même le Bureau américain du budget le reconnaissait lorsqu'il admettait, dans sa note du 18 juillet 1967 : «In short, where objectives are complex, as they often are for government programs, it may be impossible to find a single, conceptually clear output measure that will satisfy all the needs of decision-making on a program » (p. 8). Deux colloques ont mis en lumière ces difficultés du système PPB, cf. « Planning-Programming-Budgeting System : A Symposium », Public Administration Review, xxvi, no 4 (déc. 1966), 242 ss. et « Symposium on PPBS Reexamined », ibid., xxix, no 2 (mars-avril 1969), 111–231.

²⁷ Cf. Kernaghan, W.D., « Public Administration in Canada », Canadian Public Administration, xi, no 3 (automne 1968), 291–308CrossRefGoogle Scholar; Johnson, A.W., « PPB and Decision-Making in the Government of Canada », Cost and Management (mars-avril 1971)Google Scholar, tiré à part 8 pages.

²⁸ Government of Canada, The Royal Commission on Government Organization. Volume 1: Management of the Public Service (Ottawa, 1962), 83–230.

²⁹ On lira à ce sujet l'intéressant petit volume de G. Bruce Doern et Aucoin, Peter, éds., The Structures of Policy-Making in Canada (Toronto, 1971)Google Scholar et en particulier l'article de Doern, « The Budgetary Process and the Policy Role of the Federal Bureaucracy », 79–112.

³⁰ Cf. Yeomans, R., « Programming, Planning and Budgeting in the Federal Government of Canada », Address to the 26th Annual Spring Conference, The Personnel Association of Toronto Inc., 5 avril 1968, p. 1–9, mimeo.Google Scholar

³¹ Cf. Doern et Aucoin, The Structures of Policy-Making, 88–92.

³² Johnson, « PPB and Decision-Making ».

³³ Avant-propos des Etats financiers pour l'année terminée le 31 mars 1971 (Québec, 1971 ), 4.

³⁴ Une analyse du rôle du COE et de ses successeurs se trouve dans mon « Bilan de dix années de planification au Québec : un échec », communication présentée le 15 juillet 1971 au Colloque international de planification compared du London School of Economics.

³⁵ Cf. Gélinas, André et Tremblay, Yvon, « L'activité gouvernementale » (Québec, 1968)Google Scholar, Gélinas, André, « Le budget-programme (étude comparative) » (Québec, 1969)Google Scholar et Du Conseil, SecrétariatTr&ésor, Du, Implantation d'un système de budget par programmes (P.P.B.) au Gouvernement du Québec (Québec, version préliminaire, juin 1971), 2 vols.Google Scholar

³⁶ Le premier schéma d'application utilisait plutôt les concepts de fonctions, programmes, sous-programmes et projets. En 1970, le concept de programme réapparaissait, remplaçant celui de fonction. Celui-ci n'est plus retenu, parce qu'il ne fait pas, aux yeux des membres du gouvernement et de l'Assemblée nationale, suffisamment « économiste » et « comptable » disent certains hauts fonctionnaires ; selon d'autres sources, il permet difficilement de comparer des activités de plusieurs ministères différents ni même celles d'un même ministère. Or, en fait, la notion de fonction avait justement pour but, lors de son introduction à Québec, d'établir un moyen de comparaison et un pont entre les différents ministères. Elle avait disparu parce que ce terme peut être utilisé a tous les niveaux de la structure. Le terme est réapparu en 1970 parce que l'on ne s'est pas rendu compte de la confusion que l'on allait faire naître dans les esprits.

³⁷ Cf. l'intéressant exposé de M. Patrick Moran, ingénieur au ministère de la Voirie, « L'introduction du système P.P.B. au gouvernement du Québec », communication présentée au Congrès annuel de l'Institut des ingénieurs, à Québec, en septembre 1971.

³⁸ Le bill 55 était officiellement devenu la « Loi de l'administration financière » le 19 décembre 1970.

³⁹ Le Montreal Star rapportait ainsi l'événement : « The Quebec Cabinet held during the weekend one of its semi-annual meetings to study the reform of the government's administrative structures. “Purpose of the meeting was to rationalize our expenditures (the main item discussed was the 1972–73 budget) and try to arrive at a more efficient way of using public funds.” The government is applying the PPB system to re-examine the performance of all its programs… » 4 oct. 1971, p. 3.

⁴⁰ Cf. Le phénoméne bureaucratique (Paris, 1963).

⁴¹ « If you ask what good has PPBS done, those who have something favorable to say invariably cite the same one or two policy analyses. At one time I began to wonder if the oil shale study in the Interior Department and the maternal and child health care program in Health, Education and Welfare were all that had ever come out of the programming effort… In the absence of analytic studies for all or even a large part of an agency's operations, the structure turns out to be a sham that piles up meaningless data under vague categories. It hides rather than clarifies »; Wildavsky, Aaron, « Rescuing Policy Analysis from PPBS », Public Administration Review (mars-avril 1969), 194.Google Scholar

⁴² Plusieurs de ces hauts fonctionnaires font une distinction très nette entre le système PPB, qui ne les satisfait pas, et la Gestion par objectifs (Management by Objectives ou MBO) qui n'est pas sans ressembler sous certains aspects au système PPB mais qui, selon eux, permettrait d'atteindre des fins que le système PPB n'a pu atteindre. Avec la gestion par objectifs, (1) nous devrions étre en mesure, écrit l'un d'eux, de créer un environnement, au sein de la fonction publique, dans lequel l'individu sera plus motivé car le défi sera plus grand. La satisfaction d'avoir vraiment accompli quelque chose en découlera ; (2) l'approche critique de ce système (du type « pourquoi et comment ? ») pourrait permettre de mettre en relief les programmes gouvernementaux et de mieux en percevoir les lacunes, cf. à ce sujet Baker, Walter, < Management by Objectives: A Philosophy and Style of Management for the Public Sector ? » Canadian Public Administration, XII, no 3 (automne 1969), 427–43CrossRefGoogle Scholar, et Canada, Department of Agriculture, « The What, How and Why of the Dairy Division » (Ottawa, mai 1971), 20 p., mimeo.

⁴³ The Policy-Making Process (Englewood Cliffs, 1968) ; Lindblom et Braybrooke, D., A Strategy of Decision (London, 1963).Google Scholar

⁴⁴ Ce semble déjà le cas à Ottawa. Doern donne l'explication suivante : « Lindblom's model, which describes policy-making activities as exhibiting the basic characteristic of “disjointed incremental” decisions, seemingly best describes the way in which policy-makers behave in the real world, … The policy-making process is viewed as a series of actions in which those who are responsible for arriving at decisions “muddle through” a limited number of closely related alternatives (incrementally rather than qualitatively different) without evaluating all the possible ramifications and consequences of each one… » The Structures of Policy-Making, chap. 3.

⁴⁵ « The fact is that quantitative data may have extraordinary weight in decision-making situations in which most of the considerations involved have tangible dimensions. However inadequate such information may be as a measure of the phenomena it is attempting to describe, numerical measurements may still command a great deal of deference simply because they are precise quantities in a sea of uncertainty ». Cf. « On the Cost-Effectiveness Approach to Military Research and Development », Bulletin of the Atomic Scientists (nov. 1966), 11–12.

⁴⁶ Cette idée est soutenue par Rourke, Francis E., Bureaucracy, Politics, and Public Policy (Boston, 1969), 117.Google Scholar

⁴⁷ « If the inputs called for in the PPB system are adequately developed, it would be possible for the decision-maker at any level to make the choices among the elements for which he has responsibility, but to a large extent to devolve on the decision-makers below him responsible for each one of these elements the choices within each of these elements ». Capron, William M., « The Impact of Analysis on Bargaining in Government », in Davis, James W., éd., Politics, Programs, and Budgets (Englewood Cliffs, 1969), 259.Google Scholar

⁴⁸ Wildavsky, Aaron a souligné dans plusieurs textes ces problèmes. Cf. inter alia Public Administration Review (1966), 292 ss.Google Scholar

⁴⁹ Cf. Book I: Management of the Public Service, 31.

⁵⁰ The entire approach is geared to a closer examination of goals and objectives and of alternative means of attaining them. The purpose of the system is to assist management in the whole process of decision-making ». Treasury Board, « Brief to the Senate Special Committee on Science Policy » (Jan. 1969), 6.

⁵¹ Cf. sa conférence de presse du 13 août 1969.

⁵² Certains fonctionnaires soutiennent que le système PPB n'est pas en cause et que les contrôles du Conseil du Trésor se seraient, sans son application, tout de même exercés sur les ministères. Plusieurs ouvrages, dont le Huitième rapport annuel du Conseil économique du Canada (Ottawa, 1971), semblent au contraire souligner l'usage bénéfique d'un tel système dans le contrôle budgétaire et la < centralisation rationnelle » de la prise de décision.

⁵³ Sur la rationalisation française des choix budgéaires, les deux volumes les plus intéressants sont Rationalisation des choix budgétaires (ouvrage rédigé par 13 spécialistes), (Paris, 1970), 210 p. et Lévy-Lambert, H. et Guillaume, H., La rationalisation des choix budgétaires (Paris, 1971), 213 p.Google Scholar

⁵⁴ Un document recent traite particulièrement de cette responsabilité de programmation et de gestion budgétaires centrales du Conseil québécois du Trésor, cf. « Document explicatif - Implantation d'un système de budget par programmes (P.P.B.) au governement du Québec », (Québec, version préliminaire juin 1971), 3–4, miméo.

⁵⁵ Quarante fonctionnaires de cinq ministeres (Main d'œuvre, Travail, Agriculture, Affaires extérieures et Industrie et commerce) furent interrogés tant à Ottawa que dans des bureaux régionaux en novembre 1971. Chantal DeGroote et Susan Rottinger, collaboratrices fidéles, ont interrogé dix-huit fonctionnaires des Affaires extérieures et de l'Industrie et commerce.

⁵⁶ Cf. Doern et Aucoin, The Structures of Policy-Making, 63.

⁵⁷ Selon son ancien titulaire, le Dr Cloutier, le ministère de l'Immigration n'a pas de politique. Il a été créé pour des raisons électorales. Il ne compte qu'une centaine de fonctionnaires, son budget n'est que de 1,5 million de dollars, ce qui constitue même une réduction par rapport à l'année précédente. Le ministre était interrogé à ce sujet par M. Michel Roy, le 24 octobre 1971, à l'émission Politique Atout, sur les ondes de Radio-Canada.

⁵⁸ Cf. l'entrevue accordée par M. Bourassa à MM. Pierre-L. O'Neill et Michel Roy, Le Devoir, 16 sept. 1971, p. 9 et 6 : « J'aurais voulu donner plus de temps aux objectifs à long terme. Surtout essayer de réduire le taux carrément inacceptable du chômage. Il faut nous donner une orientation économique. Depuis que je suis au pouvoir, j'ai été pris par le court terme ».

⁵⁹ Discussion suivant le panel consacré à ce sujet lors du colloque de la Société canadienne de science politique, à Sherbrooke, le 15 octobre 1971.

⁶⁰ Argument avancé par M. André Gélinas lors de cette même discussion. M. Charles Schultze, alors qu'il était directeur du Bureau américain du budget, avait dit à peu près la même chose : « Articles attack PPBS either as a naive attempt to quantify and computerize the imponderable, or as an arrogant effort on the part of the latter-day technocrats to usurp the decision-making function in a political democracy. Mr. Chairman, PPB is neither. It is a means of helping responsible officials make decisions. It is not a mechanical substitute for this good judgement, political wisdom, and leadership of those officials ». Cf. « Statement of Charles L. Schultze, Director, Bureau of the Budget », in Davis, Politics, Programs, and Budgets, 187.

⁶¹ Comme le souligne Doern, « the Department of Indian Affairs has run into opposition from the Indian community in Canada regarding the establishment of any type of PPB analytical team within the department » ; des aspects idéologiques semblent à l'origine de cette requête, les Indiens étant convaincus de la « technocratie » de l'approche gouvernementale. En poussant l'argument à la limite, les fonctionnaires pourraient décider qu'il serait « économiquement avantageux » de regrouper tous les Indiens en une seule « réserve » et que, par conséquent, cette solution est la plus « rationnelle ».