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Bureaucracy, Officials, and the State in the Austrian Monarchy: Stages of Change since the Eighteenth Century

Published online by Cambridge University Press:  10 February 2009

Waltraud Heindl
Affiliation:
University Professor in the Institut für Geschichte at the University of Vienna, Austria.

Extract

Five years ago, an odd discussion was underway on the HABSBURG listserv, triggered by the following question: “Was Habsburg bureaucracy sloppy?” The debate that followed was characterized by a remarkable intensity and an equally notable superficiality, leading to the conclusion that too little research on this topic has been done so far. For this reason, I am very obliged to the Austrian History Yearbook for this opportunity to clarify several important duties and functions of bureaucracy in general and the unique attributes of Habsburg bureaucracy in particular.

Type
Forum: The Sinews of State Building
Copyright
Copyright © Center for Austrian Studies, University of Minnesota 2006

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References

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2 Ibid., 2:1002.

3 Ibid., 2:220.

4 Ibid., 1:220.

5 Ibid., 1:223.

6 An overview can be found in Friedrich, Carl J., “Some Observations on Weber's Analysis of Bureaucracy,” in Reader in Bureaucracy, ed. Merton, Robert K. et al. (Glencoe, 1952), 311f.Google Scholar

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11 Dickson, , Finance and Government, 305–13, remarks, too, that the state under Maria Theresa was by no means a bureaucratic state, although such a formation was attempted, and the number of officials had significantly increased as a result of Haugwitz's reforms.Google Scholar

12 See, for example, Derek, Beales, “Joseph II's ‘Rêveries,’” Mitteilungen des Österreichischen Staatsarchivs 33 (1980): 142–60Google Scholar; and Waltraud, Heindl, Gehorsame Rebellen. Bürokratie und Beamte in Österreich 1780–1848 (Vienna, 1991), 2230, 5776.Google Scholar

13 Heindl, , Gehorsame Rebellen, 103–15.Google Scholar

14 On Martini's views and writings, see, for example, Waltraud, Heindl, “Bildung und Recht. Naturrecht und Ausbildung der staatsbürgerlichen Gesellschaft in der Habsburgermonarchie,” in Geschichte und Recht. Festschrift für Gerald Stourzh zum 70. Geburtstag, ed. Thomas, Angerer, Birgitta, Baader-Zaar, and Margarete, Grandner (Vienna, 1999), esp. 187–96.Google Scholar

15 Carl Anton von, Martini, Lehrbegriff des Natur-, Staats- und Völkerrechts, vol. 3 (Vienna, 1783), 1925.Google Scholar

16 Werner, Sauer, “Von der ‘Kritik zur Positivität.’ Die Geisteswissenschaften in Österreich zwischen josephinischer Aufklärung und franziszeischer Restauration,” in Vormärz: Wendepunkt und Herausforderung. Beiträge zur Literaturwissenschaft und Kulturpolitik in Österreich, ed. Hanna, Schnedl-Bubenicek (Vienna, 1983), 1746.Google Scholar

17 Waltraud, Heindl, “Beamte, Staatsdienst und Universitátsreform. Zur Ausbildung der höheren Bürokratie in Österreich (1780–1848),” Das 18. Jahrhundert und Österreich. Jahrbuch der Gesellschaft zur Erforschung des 18. Jahrhunderts 4 (1987): 3553.Google Scholar

18 Between 1781 and 1787, these orders were issued separately in district, provincial, and court offices. Quoted in Heindl, Gehorsame Rebellen, 30n41.Google Scholar On the social and regional origins of officials, see Dickson, P. G. M., “Monarchy and Bureaucracy in Late Eighteenth Century Austria,” The English Historical Review 110 (1995): 323–67.CrossRefGoogle Scholar

19 “‘Grundsätze fur jeden Diener des Staates” vom 13. Dezember 1783,” in Die österreichische Zentralverwaltung, II. Abteilung: Von der Vereinigung der österreichischen und böhmischen Hofkanzlei bis zur Einrichtung der Ministerialverfassung (1749–1792), vol. 4, Die Zeit Josephs II. und Leopold II., pub. Friedrich Walter (Vienna, 1950 [1780–92]), 123f.Google Scholar

20 “Staatsinventarium of October 22, 1765,” Sammlung der Handschriften, Nr. 243a, Hofkammerarchiv, Vienna, AustriaGoogle Scholar; see also Heindl, , Gehorsame Rebellen, 160f.Google Scholar

21 For the following paragraph, see Beidtel, , Die österreichische Staatsverwaltung, l:380f.Google Scholar; and Heindl, , Gehorsame Rebellen, 2534, 5676.Google Scholar

22 Waltraud, Heindl, “Gehorsam und Herrschaft—Zur Entwicklung des Beamtendienstrechts (1780–1815),” in Bericht Uber den sechzehnten österreichischen Historikertag in Krems/Donau 1984, Veröffentlichung des Verbandes österreichischer Geschichtsvereine, 25 (Vienna, 1985), 328–41.Google Scholar

23 Joseph II, , “Befugnisse der Landeschefs bezüglich der Versetzungen, Suspensionen Entlassungen, Belohnungen, Bestrafungen,” in Joseph II, Handbuch alter unter der Regierung des Kaisers Joseph II. für die k. k. Erbländer ergangenen Verordnungen und Gesetze in einer systematischen Verbindung (hereafter cited as Joseph II.—Gesetze), 18 vols. (Vienna, 1780-1790), 14:958–61.Google Scholar

24 Compare, for example, the writings of Joseph Michael, Seuffert, court and privy counselor of Lueneburg and professor, Von dem Verhältnisse des Staates und der Diener des Staates gegeneinander im rechtlichen und politischen Verstande (Würzburg, 1793), 9, 23.Google Scholar

25 “Hofkanzleidekret vom 9. März 1815,” in Sr. k. k. Majestät Franz des Zweiten (später Franz des I.) politische Gesetze und Verordnungen für die österreichischen, böhmischen und galizischen Erbländer. Auf Befehl und unter Aufsicht der höchsten Hofstellen herausgegeben (hereafter cited as Franz II;./I.–Gesetze) 62 vols. (Vienna, 1793–1835), 43:133f.Google Scholar; “Hofdekret vom 3. Juni 1816,” in Franz II./I– Gesetze, 44:250f.Google Scholar; and Heindl, , Gehorsame Rebellen, 42f., 60f.Google Scholar

26 “Handbillet für sämmtliche Erblander vom 31. Oktober 1785,” and “Hofkammerdekret vom 30. Dezember 1785,” both in Joseph II.–Gesetze (1785), 9:525.Google Scholar

27 “Hofdekret vom 5. Juli 1787,” in Joseph II.–Gesetze (1787), 14:937.Google Scholar

28 “Hofdekret vom 10. September 1789,” in Joseph II.–Gesetze (1789), 18:528f.Google Scholar

29 “Grundsätze für jeden Diener des Staates,” 123f.Google Scholar

30 “Hofdekret vom 28. März 1787,” in Joseph II.–Gesetze (1787), 14:1029.Google Scholar

31 Heindl, , “Bildung und Recht,” 183–206Google Scholar; Heindl, , Gehorsame Rebellen, 103–15.Google Scholar

32 “Hofdekret vom 13. und 23. März 1786” in Joseph II.–Gesetze (1786), 11:928.Google Scholar

33 On the education of officials, see, for example, Heindl, , “Beamte, Staatsdienst und Universitätsreform,” 3553.Google Scholar See also Heindl, , “Beamtentum, Elitenbildung und Wissenschaftspolitik im Vormärz,” in Vormärz. Wendepunkt und Herausforderung: Beiträge zur Literaturwissenschaji und Kulturpolitik in Österreich, ed. Hanna, Schnedl-Bubenicek (Vienna, 1983), 4765.Google Scholar

34 See Heindl, , Gehorsame Rebellen, 149–56.Google ScholarDickson, , “Monarchy and Bureaucracy,” 345–47Google Scholar, notices the same tendency, based on his count for the period between 1781 and 1796. He emphasizes the strong increase in officials from the high nobility under Joseph's governance, however, and points out that the tendency toward more middle-class officials dates back to Maria Theresa's times. The involvement of then-Crown Prince Joseph was likely vitally important to this latter trend. See ibid., p. 7.

35 Heindl, , Gehorsame Rebellen, 235.Google Scholar

36 “Allerhöchster Cabinets-Befehl vom 30. Dezember 1806,” Kaiser Franz-Akten, Karton 69 (alt 70), Haus-, Hof- und Staatsarchiv, Vienna, Austria; compare with Heindl, Gehorsame Rebellen, 44–47.Google Scholar

37 “Allerhöchster Cabinets-Befehl,” section 3.Google Scholar

38 For example, “Dekret der Vereinigten Hofkanzlei vom 25. Jänner 1804,” in Franz II./I.–Gesetze (1804), 21:15f.Google Scholar; “Dekret der Vereinigten Hofkanzlei vom 9. Juli 1808,” in Franz II./I.–Gesetze (1808), 31:14–16Google Scholar; “Dekret der Vereinigten Hofkanzlei vom 12. April 1810,” in Franz II./I.–Gesetze (1810), 33:169.Google Scholar

39 On the “new attitudes,” see Heindl, , Gehorsame Gebellen, 231–36.Google Scholar

40 Ibid., 49f.

41 Ibid., 35–56.

42 Ibid.,51f.

43 Beidtel, , Das österreichische Staatsverwaltung, 2:23.Google Scholar

44 This is a general phenomenon of European absolutism. See Hans-Joachim, Torke, Das russische Beamtentum in der ersten Hälfte des 18. Jahrhunderts (Berlin, 1967), 20f.Google Scholar

45 On the neoabsolutist reforms, see Waltraud, Heindl, “Bürokratie und Verwaltung im österreichischen Neoabsolutismus,” Österreichische Osthefte 22, no. 3 (1980): 231–65.Google Scholar

46 George, Barany, “Ungarns Verwaltung 1848–1918,” in Die Habsburgermonarchie 1848–1918, vol. 2, Verwaltung und Rechtswesen, ed. Adam, Wandruszka and Peter, Urbanitsch (Vienna, 1975), 312–28.Google Scholar

47 Heindl, , “Einleitung,” in Die Protokolle des österreichischen Ministerrates, III. Abteilung: Das Ministerium Buol-Schauenstein, vol. 1, 14. April 1852-1913. März 1853 (Vienna, 1975), xxviii-xxxii, lxf.Google Scholar; and Waltraud, Heindl, “Einleitung,” in Die Protokolle des österreichischen Ministerrates, III. Abteilung: Das Ministerium Buol-Schauenstein, vol. 2, 15. März 1853–9. Oktober 1853 (Vienna, 1979), xxi-xxiv, xxvii-xlix, liv-lvii.Google Scholar About reforms of the Hungarian administration in particular, see Oszkár, Sashegyi, Ungarns politische Verwaltung in der Ära Bach 1849–1860 (Graz, 1979).Google Scholar

48 Anonymous, , Das Beamtentum in Österreich. Eine sozialpolitische Schrift (Vienna, 1861), 8f.Google Scholar

49 Barany, , “Ungarns Verwaltung,” 339–79Google Scholar; for Barany's verdict relative to modernization, see ibid., 343f.

50 Otto, Brunner, “Staat und Gesellschaft im vormarzlichen Österreich im Spiegel von I. Beidtels Geschichte der österreichischen Staatsverwaltung. 1740–1848,” in Staat und Gesellschaft im deutschen Vormärz 1815–1848, ed. Werner, Conze (Stuttgart, 1962), 52f.Google Scholar

51 Karl, Renner, Zur Geschichte der österreichischen Verwaltung. “Anhang: Das Land, der Landtag, die Landesregicrung. Der Aufbau der niederösterreichischen Verwaltung” (Wiener Neustadt, 1927), 8.Google Scholar

52 Joseph, Redlich, Das österreichische Staats- und Reichsproblem. Geschichtliche Darstellung der inneren Politik der habsburgischen Monarchie von 1848 bis zum Untergang des Reiches, vol. 1, Der dynastische Reichsgedanke und die Entfaltung des Problems bis zur Verkündigung der Reichsverfassung 1861 (Leipzig, 1920), 448.Google Scholar

53 Heindl, , “Bürokratie und Verwaltung,” 258–63Google Scholar; Heindl, , “Einleitung,” in Die Protokolle, 2:xlix-liv.Google Scholar

54 Heindl, , “Einleitung,” in Die Protokolle, 2:xlix-liv.Google Scholar

55 The following analysis appears in Ibid., l:xJvi-lxi.

56 For a detailed account, see Barany, , “Ungarns Verwaltung,” 362–468.Google Scholar

57 Éva, Somogyi, “Magyar Diplomaták a közsös külügyminisztéeriumban” [Hungarian diplomats in the common Ministry of Foreign Affairs], in Századok. A Magyar történelmi társulat folyóirata. Az alapitás Éve 1867. Különlenyomat [Centuries: The journal of the Hungarian Historical Society. Founded in 1867. Offprint] 138, no. 3 (2004): 602–72.Google ScholarSomogyi, , “Im Dienst der Monarchic oder der Nation? Ungarische Fuhrungsbeamte am Ballhausplatz,” Österreichische Osthefte 44, nos. 3–4 (2002): 596626.Google Scholar

58 Artikel, 3 (“Über die Regierungs- und Vollzugsgewalt”), in Die österreichischen Verfassungsgesetze, ed. Edmund, Bernatzik (Vienna, 1911).Google Scholar

59 Waltraud, Heindl, “Was ist Reform? Überlegungen zum Verhältnis von Bürokratie, Staat und Gesellschaft in Österreich,” in Innere Staatsbildung undgesellschaftliche Modernisierung in Österreich und Deutschland 1867/71 -1914. Historikergespräch Österreich—Bundesrepublik Deutschland 1989, ed. Helmut, Rumpler (Vienna, 1991), 166–75, esp. 169–71.Google Scholar

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61 Karl, Megner, Beamte. Wirtschafts- und sozialgeschichtliche Aspekte des k. k. Beamtentums (Vienna, 1985), 107–26.Google Scholar

62 Heindl, , “Was ist Reform?” 173f.Google Scholar

63 There were reform attempts—partly in collaboration with the younger generation of officials—after 1900, including those attempted under Prime Minister Körber around 1900. In 1911, a reform commission for administrative questions was created as a result of a suggestion by liberal parliament member and scholar of administrative law Joseph Redlich. Alfred, Ableitinger, Ernest von Koerber und das Verfassungsproblem im Jahr 1900. Österreichische Nationalitäten- und Innenpolitik zwischen Konstitutionalismus, Parlamentarismus und oktroyiertem allgemeinen Wahlrecht (Vienna, 1973)Google Scholar; Josef, Redlich, Österreichische Regierung und Verwaltung im Weltkrieg (Vienna, 1925)Google Scholar; Fredrik, Lindström, “Ernest von Koerber and the Austrian State Idea: A Reinterpretation of the Koerber Plan (1900–1904),” Austrian History Yearbook 35 (2004): 143–84Google Scholar; see also the autobiographic notes and records in Fritz, Fellner, ed., Schicksalsjahre Österreichs 1908–1918. Das politische Tagebuch Josef Redlichs, 2 vols. (Graz, 1954)Google Scholar; Walter, Goldinger, ed., Kaiserhaus, Staatsmānner und Politiker. Aufzeichnungen des k. k. Statthalters Erich Graf Kielmannsegg (Vienna, 1966).Google Scholar

64 Heindl, , “Was ist Reform?” 169.Google Scholar

65 On this issue, see Waltraud, Heindl, “Reflections on Bureaucracy: The Austrian Experience, 1790–1867,” The Woodrow Wilson Center, West European Program, Occasional Paper no. 13 (Washington, 1990), If., 9–12Google Scholar; Heindl, , Gehorsame Rebellen, 301–21.Google Scholar

66 Eisenstadt, S. N., The Political Systems of Empires: The Rise and Fall of Historical Bureaucratic Empires (New York, 1963).Google Scholar

67 In the following remarks, only a selection of major works from among the high number of relevant publications will be taken into consideration; the selected works are representative of the developments in historiography. The list is not exhaustive. The numerous articles in journals and anthologies, as well as dissertations, are—with some few exceptions—not discussed here. An example of one of the oldest family histories is Johann Friedrich, Danneil, Das Geschlecht von der Schulenburg (Salzwedel, 1847), vols. 1 and 2Google Scholar; a comparable biography is Friedrich, Goldschmidt and Paul, Goldschmidt, Das Leben des Staatsrath Kunth (Berlin, 1888).Google Scholar

68 See, for example, Gustav, Schmoller, “Die innere Verwaltung des preußischen Staates unter Friedrich Wilhelm I.,” Preufβische Jahrbücher 26 (1870): 116Google Scholar; Schmoller, , “Der preußische Beamtenstand unter Friedrich Wilhelm I.,” Preußische Jahrbücher 26 (1870): 148–72, 253–70, 538–55Google Scholar; Schmoller, , “Der deutsche Beamtenstaat vom 16. bis zum 18. Jahrhundert,” in Gustav Schmoller, Umrisse und Untersuchungen zur Verfassungs-, Verwaltungs- und Wirtschaftsgeschichte besonders des preußischen Staates im 17. und 18. Jahrhundert (Leipzig, 1898; reprint ed., Hildesheim, , 1974), 298313Google Scholar; and Schmoller, , “Über Behördenorganisation, Amtswesen und Beamtentum im Allgemeinen und speziell in Deutschland und Preußen bis zum Jahre 1713,” in Acta Borussica. Denkmäler der preuβischen Staatsverwaltung im 18. Jahrhundert, Behördenorganisation und allgemeine Staatsverwaltung, ed. Preußischen Akademie der, Wissenschaften, vol. 1 (Berlin, 1894), 13143.Google Scholar

69 Siegfried, Issacsohn, Das preuβische Beamthenthum unter Friedrich Wilhelm und während der Anfänge Friedrichs des Grossen (Berlin, 1884).Google Scholar

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71 Acta, Borussica. Denkmäler der preußischen Staatsverwaltung im 18. Jahrhundert (Berlin, 18941982), especially the first sixteen volumes, for which Gustav, Schmoller and Otto, Hintze served as editors.Google Scholar

72 See Otto, Hintze, Gesammelte Abhandlungen, ed. Gerhard Oestreich, 2nd ed., 3 vols. (Göttingen, 19621967).Google ScholarQuestions about the bureaucracy are primarily discussed in the third volume of the series, Regierung und Verwaltung. Gesammelte Abhandlungen zur Staats-, Rechts- und Sozialgeschichte Preuβens.Google Scholar

73 Examples include Leo, Hellwig, Schulenburg-Kehnert unter Friedrich Wilhelm III. (1798–1806) (Berlin, 1936)Google Scholar; Dorn, Walter L., “The Prussian Bureaucracy in the Eighteenth Century,” Political Science Quarterly (hereafter cited as PSQ) 46, no. 3 (1931): 403–23CrossRefGoogle Scholar; Dorn, , “The Prussian Bureaucracy in the Eighteenth Century III,” PSQ 47, no. 1 (1932): 7594CrossRefGoogle Scholar; and Dorn, , “The Prussian Bureaucracy in the Eighteenth Century III,” PSQ 47, no. 2 (1932): 259–73.CrossRefGoogle Scholar

74 An early exception is the study by Hermann, Hüffer, Die Kabinettsregierung in Preuβen unter Johann Wilhelm Lombard. Ein Beitragzur Geschichte des preuβischen Staates vornehmlich in den Jahren 1797–1810 (Leipzig, 1891).Google Scholar

75 Hans, Rosenberg, Bureaucracy, Aristocracy, and Autocracy: The Prussian Experience, 1660–1815 (Cambridge, MA, 1958; reprint ed., 1968)Google Scholar. Before that, there were only isolated publications that were dedicated to examining this problem, including Fritz, Martiny, Die Adebfrage in Preuβen vor 1806 als politisches und soziales Problem (Stuttgart, 1938).Google Scholar

76 Reinhart, Koselleck, Preuβen zwischen Reform und Reaktion. Allgemeines Landrecht, Verwaltung und soziale Bewegungvon 1791 bis 1848 (Stuttgart, 1967; 2nd ed., 1987).Google Scholar

77 See, for example, Hansjoachim, Henning, Das westdeutsche Bürgertum in der Hochindustrialisierung 1860–1914. Soziales Verhalten und soziale Strukturen, vol. 1, Das Bildungsbürgertum in den preuβischen Westprovinzen (Wiesbaden, 1972);Google Scholar and Wilhelm, Bleek, Von der Kameralausbildung zum Juristenprivileg. Studium, Prüfung und Ausbildung der höheren Beamten des allgemeinen Verwaltungsdienstes in Deutschland im 18. und 19. Jahrhundert (Berlin, 1972).Google Scholar Insightful comments concerning officials can also be found in Rolf Engelsing, Zur Sozialgeschichte deutscher Mittel- und Unterschichten (Göttingen, 1973); Hans, Gerth, Bürgerliche Intelligenz um 1800. Zur Soziologie des deutschen Frühliberalismus (Göttingen, 1976);Google Scholar and Jürgen, Kocka, ed., Burger und Burgerlichkeit im 19. Jahrhundert (Gottingen, 1987);Google Scholarsee also the detailed study by Bühler, H., Das Beamtete Bürgertum in Göppingen und sein soziales Verhalten (Göppingen, 1976);Google Scholar and Rosenfeld, A., Die Entstehung des Berufsbeamtentums im Stadtstaat Hamburg (Hamburg, 1984).Google Scholar

78 For the first time, attempts at interpretation occurred that revealed the author's dependence on the respective contemporary political tendencies. See Wolfgang, Neugebauer, “Zur neueren Deutung der preußschen Verwaltung im 17. und 18. Jahrhundert in vergleichender Sicht,” in Moderne preuβsche Geschichte 1648–1947. Eine, Anthologie, ed. Otto Büsch and Wolfgang Neugebauer (Berlin, 1981) 2:541–97.Google Scholar

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87 Hansjoachim, Henning, Die deutsche Beamtenschaft im 19. Jahrhundert. Zwischen Stand und Beruf (Stuttgart, 1984). In this context it should be mentioned that the January/February 2005 edition of the Zeitschrift für Beamtenrecht, which includes contributions by Bernd Wunder on Bavaria, Rolf Straubel on Prussia, and Waltraud Heindl on the Austrian monarchy, is dedicated to the historical development of civil service law.Google Scholar

88 See also Bernd, Wunder, “Die Reform der Beamtenschaft in den Rheinbundstaaten,” in Reformen im rheinbundischen Deutschland, ed. Eberhard, Weis (Munich, 1984).Google Scholar

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109 Somogyi, “Magyar Diplomatak.” The author intends to publish a monograph about officials in the monarchy's common ministries.

110 John Boyer demonstrates this for the officials in Vienna; see Boyer “Die Großstadt Wien.” In the handbook for the Sektionschefs of the First Republic, the attitudes of several officials in the late monarchy become apparent. See Gertrude, Enderle-Burcel and Michaela, Follner, Diener vieler Herren. Biographisches Handbuch der Sektionschefs der Ersten Republik unddesjahres 1945 (Vienna, 1997).Google Scholar

111 Exceptions include Stourzh, , “Die Gleichberechtigung der Volksstämme”;Google Scholar and Hannelore, Burger, Sprachenrecht und Sprachgerechtigkeit im österreichischen Unterrichtswesen 1867–1918 (Vienna, 1995).Google Scholar

112 Heindl, , Gehorsame Rebellen, 322–26.Google Scholar

113 A dissertation by John Deak of the University of Chicago about administrative reforms in the late monarchy and early years of the First Republic is forthcoming.

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